行政復議審查

　　一、行政復議審查方式

根據行政復議立法的指導思想，行政復議機關在審查被申請人的具體行政行為時，應當遵循方便當事人和體現行政效率的原則。按照這些原則，行政復議審查不宜照搬司法機關辦案的那一套煩瑣程序。因此，行政復議機關原則上采取書面審查的辦法。但對于書面審查的辦法要作全面的理解，不能對所有的案件都一概只進行書面審查。《行政復議法實施條例》第三十三條規定：“行政復議機構認為必要時，可以實地調查核實證據；對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理。”

　　二、行政復議審查程序

1．向被申請人發送申請書副本，并限期提出答復意見。復議機關應當在決定受理復議案件之日起七日內將復議申請書副本發送被申請人。被申請人也應當在收到申請書之日起十日內，向復議機關提交作出具體行政行為的材料或證據。

2．審閱材料。從復議實踐看，必須審閱的材料有四項：

　　一是復議申請書；

　　二是被申請人作出具體行政行為的書面材料；

　　三是被申請人作出具體行政行為所依據的事實和證據以及適用法律、法規和規章等規范性文件；

　　四是被申請人的答復意見。

3．通知與具體行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織作為第三人參加復議。

4．調查取證。有些案件涉及許多法律關系，僅從現有的材料憑書面審閱很難了解案件的真實案情，所以在認真審閱的基礎上，對疑難問題進一步調查研究，搜集證據，也是正確審理復議案件的關鍵一環。

　　三、行政復議審查內容

復議機關依法對具體行政行為是否合法和適當進行審查。審查具體行政行為是否合法和適當，主要從以下幾個方面著手：

1．權限審查。這是審查行政機關主體資格是否合法。審查行政機關主體資格，看其是否是法律、法規、規章規定的管理某項行政工作的主管機關；是否有法律、法規、規章賦予相應的處理權和處罰權；行政職權源于行政授權的，看其行政授權是否符合法律法規規定的授權范圍、程序等；行政職權源于行政委托的，看其委托行使職權的法律依據、委托的內容、程序是否合法，是否超越了委托權限等。如果行政機關超越了自身職權范圍作出具體行政行為，就是違法。另外，還要審查行政機關及其工作人員對于國家授予的權力是否濫用。

2．事實審查。行政機關應根據合乎法律規定的客觀情況而作出具體行政行為，不能憑行政機關或其工作人員的主觀臆定。與事實審查密切相關的，就是作出具體行政行為的證據，這是證明行政案件情況的事實。和其他證據一樣，行政復議所掌握的證明材料也必須具備證據的三大特征，即：必須是客觀存在的事實；必須是與案件有關聯的事實；必須是依法提取的材料或事實。也就是我們通常所說的“客觀性”、“相關性”和“合法性”。

3．法律適用審查。這里的法律是指廣義上的法律，它包括法律、法規、規章以及其他規范性文件。行政機關應當根據法律的規定作出具體行政行為。適用法律是否正確是具體行政行為合法的核心。

4．程序審查。法定程序是指行政機關作出具體行政行為應當遵守的由法律規定的行政程序。行政程序一般應遵守下列幾項：

　　(1)登記立案；

　　(2)調查取證；

　　(3)處理；

　　(4)制作處理決定書；

　　(5)送達。行政機關違反法定程序的行為也是違法行為，復議機關應予以糾正。

5．適當性審查。具體行政行為既要合法又要合理，這就是行政執法的合法性原則和合理性原則。審查具體行政行為的適當性，主要是因為從行政自由裁量權自身的屬性看，存在職權被濫用的可能。目前，我國的法律法規對自由裁量權的內容限制較少，行政機關及其工作人員因各種因素影響，也有不能正確使用自由裁量權的可能。

　　四、行政復議審查過程中幾個特殊問題的處理

(一)行政復議期間具體行政行為的效力問題

按照規定，復議期間具體行政行為不停止執行。這就是說，公民、法人或者其他組織不服行政機關作出的具體行政行為，依法申請復議后，在未經復議機關撤銷和變更前，要繼續執行這一具體行政行為。但根據具體行政行為的不同情況，如在有些情況下如果不停止執行可能會給行政相對人造成難以彌補的損失，因此有幾種例外情況可以停止具體行政行為的執行。

1．被申請人認為需要停止執行的。被申請人是具體行政行為的作出者，當行政爭議進入到行政復議程序中時，被申請人認為可以暫時停止該具體行政行為的執行，待該行政爭議解決后再執行，是完全可以的。被申請人認為需要停止執行，可能出于兩種原因：一種是已經意識到該具體行政行為違法或不當，可能要被復議機關撤銷或改變，繼續執行不僅會給申請人造成損失，甚至是無法挽回的損失，而且會造成人力、物力的浪費，一旦被撤銷，還要承擔行政賠償責任，所以需要停止執行。另一種原因是，對有些具體行政行為暫時停止執行并不影響行政機關行使職權的連續性。

2．行政復議機關認為需要停止執行的。行政復議機關作為被申請的具體行政行為的審理機關，既有權改變該具體行政行為，又有權撤銷該具體行政行為。如果認為該具體行政行為停止執行并不影響正常的行政管理秩序，為了避免給行政管理相對人造成不必要的損失，行政復議機關可以自行決定停止該具體行政行為的執行。

3．申請人申請停止執行，復議機關同意的。申請人在提出復議申請時或者在復議案件審理過程中提出停止具體行政行為的執行的請求，經復議機關審查，認為其要求合理，如果不停止執行可能會給申請人造成難以彌補的損失的，并且停止執行不危害社會公共利益的，可以決定停止執行。

4．法律規定停止執行的。不停止執行是行政救濟制度中的一項重要原則，只有法律才有權規定停止執行的事項。

(二)申請人撤回行政復議申請的問題

申請人申請行政復議后，在行政復議機關作出行政復議決定前，按照法律規定的程序，向行政復議機關要求撤回自己的行政復議申請，也是公民、法人或者其他組織行使行政復議權的一種方式。撤回行政復議申請，在實踐中主要有兩種情況：一是申請人主動申請撤回行政復議申請。即申請人在行政機關未改變具體行政行為的情況下，主動向行政復議機關申請撤回自己的申請。二是申請人被動撤回行政復議申請。即申請人在行政機關改變原具體行政行為的情況下，向行政復議機關申請撤回自己的申請。

在申請撤回行政復議申請時，申請人要向行政復議機關說明理由，行政復議機關則要對申請人的要求和相應的理由進行審查，著重審查其是否具備以下幾個條件并根據具體情況決定準予或者不準予撤回行政復議申請。

1．提出撤回行政復議申請必須是申請行政復議的公民、法人或者其他組織，包括申請人特別授權的委托代理人。

2．提出撤回行政復議申請必須完全出于自愿。不得動員申請人撤回行政復議申請，更不得強迫申請人撤回行政復議申請。

3．提出撤回行政復議申請必須符合法律的規定。申請人行使行政復議權，包括撤回行政復議申請，都不得影響和損害國家、集體和他人的合法權益，也不得規避法律、法規規定的責任或義務。

4．提出撤回行政復議申請的時間必須是在行政復議決定作出以前。申請人提出撤回行政復議申請，經過行政復議機關審查，認為同時具備上述四個條件的，應當決定準予撤回申請；認為不具備或者不完全具備上述四個條件的，則不應準予撤回申請。另外，《行政復議法實施條例》第三十八條規定，申請人撤回行政復議申請的，不得再以同一事實和理由提出行政復議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政復議申請違背其真實意思表示的除外。

(三)行政復議中止和行政復議終止

1．行政復議中止。行政復議中止是指在行政復議程序進行中，由于存在或發生了某種特定原因，而使正在進行的復議程序暫時停止，待停止的原因消除后，再恢復復議程序的一種制度。

《行政復議法實施條例》第四十一條對行政復議中止作出了具體規定，即行政復議期間有下列情形之一，影響行政復議案件審理的，行政復議中止：(1)作為申請人的自然人死亡，其近親屬尚未確定是否參加行政復議的；(2)作為申請人的自然人喪失參加行政復議的能力，尚未確定法定代理人參加行政復議的；(3)作為申請人的法人或者其他組織終止，尚未確定權利義務承受人的；(4)作為申請人的自然人下落不明或者被宣告失蹤的；(5)申請人、被申請人因不可抗力，不能參加行政復議的；(6)案件涉及法律適用問題，需要有權機關作出解釋或者確認的；(7)案件審理需要以其他案件的審理結果為依據，而其他案件尚未審結的；(8)其他需要中止行政復議的情形。

行政復議中止的原因消除后，應當及時恢復行政復議案件的審理。行政復議機構中止、恢復行政復議案件的審理，應當告知有關當事人。

2．行政復議終止。行政復議終止是指在行政復議過程中，由于存在或發生了某種特定的原因，使復議程序無法繼續進行或繼續復議已無意義，從而結束行政復議的一種制度。

《行政復議法實施條例》第四十二條規定，行政復議期間有下列情形之一的，行政復議終止：(1)申請人要求撤回行政復議申請，行政復議機構準予撤回的；(2)作為申請人的自然人死亡，沒有近親屬或者其近親屬放棄行政復議權利的；(3)作為申請人的法人或者其他組織終止，其權利義務的承受人放棄行政復議權利的；(4)申請人與被申請人依照本條例第四十條的規定，經行政復議機構準許達成和解的；(5)申請人對行政拘留或者限制人身自由的行政強制措施不服申請行政復議后，因申請人同一違法行為涉嫌犯罪，該行政拘留或者限制人身自由的行政強制措施變更為刑事拘留的。

另外，依照《行政復議法實施條例》第四十一條第一款第(一)項、第(二)項、第(三)項規定，滿六十日行政復議中止的原因仍未消除的，行政復議終止。

(四)關于對規范性文件合法性的審查處理問題

1．行政復議機關在受理公民、法人或者其他組織依法提出的行政復議申請后，應當首先對申請人要求審查的國務院部門或者地方行政機關的規章以外的規定是否合法進行審查。經審查認為不合法的，要區別以下兩種情況進行處理：一是本機關有權處理的，應當在三十日內依法處理。這里所講的本機關有權處理，是指行政復議機關可以直接予以撤銷、改變或者責令改正的情況。二是本機關無權處理的，應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的行政機關處理。這里所講的無權處理，是指依法應當由上級行政機關或者其他行政機關決定撤銷、改變或者責令改正的情況。主要適用的對象是由行政復議機關的上級行政機關制定的規章以外的各類規定，也包括行政復議機關沒有領導權、指導權的其他行政機關制定的規章以外的各類規定，行政復議機關認為這些規定不合法的，應當轉送制定機關的直接上一級行政機關作出處理。對行政復議機關報送處理的有關規定負有處理職權的行政機關，應當在接到報送材料之日起的六十日內依法作出處理，并將處理結果告知行政復議機關。

2．對于行政復議機關自己發現被申請人作出的具體行政行為的依據不合法的，可以根據以下不同情況歸結為三類處理方式：一是被申請人的具體行政行為是依據行政復議機關或者行政復議機關的下級行政機關發布的規范性文件作出的。這種情況屬于行政復議機關“有權處理”的情況，行政復議機關應當在發現不合法情形之日起三十日內決定撤銷、改變或責令改正該規范性文件。二是被申請人的具體行政行為是依據行政復議機關的上級行政機關或者行政復議機關不享有領導權、指導權的其他行政機關發布的規范性文件作出的。這種情況屬于行政復議機關“無權處理”的情況，行政復議機關應當在發現不合法情形之日起七日內報送有權處理的上級行政機關依法處理。比如，對于省政府的規章不合法的，報送國務院予以撤銷、改變或者責令改正。三是被申請人的具體行政行為是依據國家權力機關發布的規范性文件作出的。這種情況同樣屬于行政復議機關“無權處理”的情況，行政復議機關應當在發現不合法情形之日起七日內轉送有處理權的國家權力機關處理。對于后兩種情況，由于涉及的規范性文件的范圍比較大，審查處理的情況也相應更為復雜，特別是國家權力機關的議事制度有其特殊性，不好規定有權處理的國家機關對有關規范性文件在多少時間內作出處理。因此，行政復議法沒有明確這些國家機關處理行政復議機關報送處理的規范性文件的期限。

(五)行政復議的和解與調解

1．行政復議和解。《行政復議法實施條例》第四十條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議，申請人與被申請人在行政復議決定作出前自愿達成和解的，應當向行政復議機構提交書面和解協議；和解內容不損害社會公共利益和他人合法權益的，行政復議機構應當準許。”

對于和解達成協議的，行政復議機構可作出準許的決定，終結案件，或由申請人撤回申請，終止案件。

2．行政復議調解。《行政復議法實施條例》第五十條規定，有下列情形之一的，行政復議機關可以按照自愿、合法的原則進行調解：(1)公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請行政復議的；(2)當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。

當事人經調解達成協議的，行政復議機關應當制作行政復議調解書。調解書應當載明行政復議請求、事實、理由和調查結果，并加蓋行政復議機關印章。行政復議調解書經雙方當事人簽字，即具有法律效力。調解未達成協議或者調解書生效前一方反悔的，行政復議機關應當及時作出行政復議決定。

摘自：高存山著《新編行政執法人員公共法律知識教程》