論我國促進公民平等發展的國家機制

周葉中　劉文戈　

眾所周知，實現社會公平正義是中國共產黨人的一貫主張，而平等不僅是社會公平正義的基本條件，而且是現代憲政國家必須貫徹的基本原則之一。因此，《中華人民共和國憲法》第33條規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”這就要求在我國，國家有義務平等地對待每一位公民，不得歧視或者對某一位或某部分公民以差別待遇，必須保障公民的權利得到平等發展。因此，建立健全我國促進公民平等發展的國家機制具有極為重大的意義。

一、促進公民平等發展國家機制的基本含義

“機制”一詞最早源于希臘文，原指機器的構造和工作原理。生物學和醫學在借用該詞時是指生物機體結構組成部分的相互關系，以及其在發生各種變化過程中的物理、化學性質和相互關系。在社會科學領域，則是指社會現象內部組織和運行變化的過程及系統。

顧名思義，促進公民平等發展國家機制的目標是實現平等發展，其內容則是指由國家所主導、由國家機構和政府行為所組成的系統及其運行過程。既然憲法是國家的根本法，規定一個國家政治、經濟、文化和社會生活等各方面的主要內容及發展方向，并從社會制度和國家制度的根本原則上規范著國家的運行，①那么促進公民平等發展的國家機制就無疑應該以國家憲法和法律為基礎。

盡管促進公民平等發展的國家機制在我國法律或者規范性文件中并沒有明確規定，但其作為一個概念，首次出現于2005年8月24日國務院新聞辦公室發表的《中國性別平等與婦女發展狀況》白皮書中。《中國性別平等與婦女發展狀況》白皮書第一部分的標題是“促進性別平等與婦女發展的國家機制”。由于性別平等在我國憲法所規定的公民平等中具有舉足輕重的地位，因而《中國性別平等與婦女發展狀況》白皮書對“國家機制”的表述，可以說是國家對促進公民平等發展的國家機制進行整合的開始。該白皮書有關“國家機制”的內容，涵蓋了“完善維護婦女權益的法律體系”、“制定并實施婦女發展綱要”、“進一步健全工作機構”、“加大資金投入”、“制定指標體系和評估方案”、“加強社會動員”、“與聯合國及有關國際組織的合作”等方面。①

綜上所述，我們認為，促進公民平等發展的國家機制是指國家依據憲法和法律主導的，以實現平等發展為目標，以特別待遇為主要方式，由法律制定、政策規劃、機構設置等內容所組成的系統及其運行過程。

二、促進公民平等發展國家機制的理論支點

既然促進公民平等發展的國家機制是由國家主導、以特別待遇這種“不平等”方式來實現平等，那么“不平等”的手段與平等目標之間的沖突如何解決?國家為何可以擔當這種維護平等的責任?對此，傳統的形式平等觀和國家理論對這些問題無法給出令人信服的答案，而實質平等觀和國家保障平等的義務，則是促進公民平等發展國家機制的理論支點。

作為人類追求美好社會的永恒主題之一，平等是社會發展進步的一種價值取向，也是促進公民平等發展國家機制的目標所在。人們對理想社會的期待和設計，都始終貫穿著對平等的向往與追求。在我國，孔子就曾提出：“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾。”康有為在《大同書》中提出要建立一個“人人相親，人人平等，天下為公”的理想社會。王世杰、錢端升在《比較憲法》中強調，“人民之間，既有差異存在，則欲建設真正的公道，法律的保護亦當有所差別”。②從社會發展規律來說，人作為個體彼此間自然存在差異，社會經濟領域內的差別也是客觀存在的，并且不會完全消除，因此對這些差別，如果法律不予考量，則反而是不合理的。柏拉圖曾經說過：“對一切人的不加區別的平等就是不平等。”而且，現代社會的平等，追求的是實質平等與形式平等的和諧統一。因此，為保證實質上的平等權的實現，法律必須正視這些差異，并采取合理的特別待遇，即差別原則。③從這一意義上說，平等的保障并不排斥基于公民自然原因、社會原因或者歷史原因等而形成的合理的差別對待。

同時，盡管不同的學者對國家存在的目的有不同的認識，但國家作為一種有目的的存在，它必然會提出自身追求目標的正當性和一定條件下所使用的手段的正當性問題。“國家的任務不僅是要在無政府狀態下建立秩序，而且是要建立一個合法的、權威的和公正的秩序，而不是畸形的、空洞的和專制的秩序。”④有學者認為，現代國家產生于封建國家滅亡之后，是資產階級革命的結果，現代國家建立之初便強調了自由、平等、主權在民、法律面前人人平等等原則，因此現代國家的目的之一就是創造和維護用以保障公民自由與平等的社會環境和秩序。秩序平等的國家保障義務要求國家對促進和發展公民的平等有所作為。平等原則被認為是國家權力確認和保障個人權利的合法性與正當性的前提與基礎之一。①我國是中國共產黨領導的社會主義國家，“實現社會公平正義是中國共產黨人的一貫主張，是發展中國特色社會主義的重大任務”。②社會主義制度的建立，從根本上否定了階級壓迫和階級剝削的政治制度和經濟制度，消滅了社會不平等的制度根源，為人民實現真正的自由平等提供了制度保證。毛澤東同志曾指出：“我們的國家之所以能夠關心到每一個公民的自由和權利，當然是由我國的國家制度和社會制度來決定
的。任何資本主義國家的人民群眾，都沒有也不可能有我國人民這樣廣泛的個人自由。”社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。因此，平等是社會主義的本質屬性，社會主義國家無疑負有保障和促進公民權利平等的義務。

三、我國促進公民平等發展國家機制的歷史發展

承認平等并在實踐中努力促進平等，是我國憲法的一貫特色。《共同綱領》即出現了促進公民平等發展的國家機制的雛形。《共同綱領》第53條規定：“人民政府應幫助各少數民族的人民大眾發展其政治、經濟、文化、教育的建設事業。”1954年憲法第85條規定：“中華人民共和國公民在法律上一律平等。”同時，1954年憲法還規定了民族平等和性別平等的原則，這些原則奠定了促進公民平等發展的國家機制的憲法基礎。隨著憲法的多次修改以及社會主義法律體系的不斷完善，我國促進公民平等發展的國家機制也隨之發展和完善。具體說來，我國促進公民平等發展的國家機制發展變遷主要有以下特點：

第一，促進公民平等發展國家機制的法律體系不斷完善，形成了以憲法為基礎、以專門立法為主體、以國家政策規劃為指導的一整套促進公民平等發展的法律體系。由于憲法對促進公民平等發展的國家機制的規定多為原則性規定，加之在一段時間里，一些具體權利和救濟措施散見于一般法律和政策之中，而對權利的規定如果太過于原則，公民往往無法尋求合適的救濟。因此，為了使促進公民平等發展的國家機制落到實處，自20世紀90年代初開始，國家相繼制定了《婦女權益保障法》、《殘疾人保障法》、《歸僑僑眷權益保護法》等法律，將憲法所宣示的國家政策具體化，并隨著社會經濟的發展，不斷修訂和完善這些法律。此外，憲法還賦予全國人大有權制定“國民經濟和社會發展計劃”，因而在制定和實施法律的同時，國家還制定并實施促進不同群體公民平等發展的政策綱要，把公民平等發展納人國家經濟社會發展的總體規劃之中。2009年我國政府首次頒行的《國家人權行動計劃》不僅明確了政府在促進和保護人權方面的工作目標和具體措施，而且對促進公民平等發展的國家機制也提出了前瞻性規劃。

第二，促進公民平等發展的國家機制的對象范圍日漸擴大。新中國成立初期，我國促進公民平等發展國家機制的保障對象主要以性別和民族作為選擇依據。例如1954年憲法第72條規定：“各上級國家機關應當充分保障各自治區、自治州、自治縣的自治機關行使自治權，并且幫助各少數民族發展政治、經濟和文化的建設事業。”第96條規定：“中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活各方面享有同男子平等的權利。”而1982年憲法關于促進公民平等發展國家機制的選擇依據，則突破了性別、民族，開始延伸到弱勢群體，保障對象也從婦女、少數民族公民擴展到了有殘疾的公民、歸僑和僑眷。例如現行憲法第45條第3款規定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”第50條規定：“中華人民共和國保護華僑的正當的權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權利和利益。”在國家政策層面上，促進公民平等發展的國家機制的對象，甚至包括國家某一區域的公民。例如“西部大開發”戰略即是針對西部地區相對惡劣的自然環境、東西部地區發展差距的日益擴大等情況，有傾向性地扶持西部地區的發展，這在一定意義上也屬于促進公民平等發展的國家機制。

第三，促進公民平等發展的國家機制的保障客體日趨多樣。我國促進公民平等發展的國家機制在早期主要涉及政治權利領域，特別是選舉權與被選舉權。例如，第一屆全國人民代表大會代表選舉時，當時的《選舉法》規定，少數民族代表應有150人。現行的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第17條規定：“全國少數民族應選全國人民代表大會代表……人口特少的民族，至少應有代表一人。”第18條第3款也規定：“人口特少的其他聚居民族，至少應有代表一人。”隨著我國綜合國力的不斷增強和人們對公民權利范圍認識的深入，我國促進公民平等發展的國家機制逐漸涉及教育權、勞動權等公民社會經濟文化權利領域。如現行憲法第48條第2款規定：“國家保護婦女的權利和利益，實行男女同工同酬，培養和選拔婦女干部。”第45條第3款規定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”教育部頒布的《普通高等學校招生工作規定》，也對少數民族、歸僑和僑眷考生作出了優惠性規定。

四、我國促進公民平等發展國家機制的具體實踐

我國促進公民平等發展國家機制的具體實踐，主要表現為國家通過平等保護與特別待遇相結合，來實現對弱勢群體的權利保障。我國促進公民平等發展國家機制實施的具體形式主要有五種：一是通過憲法或者法律明確宣示禁止在政治、經濟、社會、文化上有任何歧視行為。我國憲法和相關法律的總論或原則部分均有這樣的規定。一般而言，這種做法只是表達了促進平等最低限度的要求。二是政府主動提供資金、政府采購或者以優惠政策鼓勵公民、法人實施促進公民平等發展的國家機制。例如《殘疾人保障法》第36條規定，“……縣級以上地方人民政府及其有關部門應當確定適合殘疾人生產、經營的產品、項目，優先安排殘疾人福利性單位生產或者經營，并根據殘疾人福利性單位的生產特點確定某些產品由其專產。政府采購，在同等條件下應當優先購買殘疾人福利性單位的產品或者服務。地方各級人民政府應當開發適合殘疾人就業的公益性崗位”。三是制定發展目標與時間表，以便在一定時間內，盡量設法達成弱勢群體平等的數量目標。如《國家人權行動計劃(2009_2010年)》的第3部分“少數民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人的權利保障”，就以明確的時間和數量比例，規定了未來權利保障的發展目標。①四是直接對促進公民平等發展的國家機制的實施對象給予各種優待措施，如各類資格考試的加分。五是采用配額制，即在法律上明確規定，某些領域權利的享有對特殊人群有比例保證。這方面典型的莫過于現行的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》對少數民族人大代表數量的規定。

根據效力、效果、行動主體等標準，當代中國促進公民平等發展國家機制的具體措施主要可分為以下三組類型：

第一，強制型措施和自愿型措施。前者由憲法或法律直接規定、由國家推動實施。上文提到的《憲法》、《選舉法》、《婦女權益保障法》等法律所規定的內容即屬于這種類型。違反強制型措施所規定的要求，將承擔一定的法律責任。公民也可通過訴訟途徑獲得司法救濟，以落實促進公民平等發展國家機制所實施的各種優惠待遇。后者則是由社會組織、公民自愿響應國家政策所實施的促進公民平等發展的國家機制。為鼓勵公民、法人、社會組織實施自愿型措施，國家對自愿型措施的實施者往往也規定了各種優惠待遇。例如，《殘疾人就業條例》第17條規定：“國家對集中使用殘疾人的用人單位依法給予稅收優惠，并在生產、經營、技術、資金、物資、場地使用等方面給予扶持。”

第二，補償型措施和預防型措施。前者以旨在消除因歷史因素產生的發展不平等為主，并通過差別優惠待遇使所有公民都有平等的發展機會，尤其針對那些在傳統上被忽視或拒絕之弱勢團體成員。一般而言，這類促進公民平等發展的國家機制往往是特別針對某些特定群體的招募活動，或提供補償性訓練計劃等，其目的通常只是希望保證其機會均等。例如《殘疾人保障法》第23條規定：“殘疾人教育應當根據殘疾人的身心特性和需要，按照下列要求實施：(一)在進行思想教育、文化教育的同時，加強身心補償和職業教育；(二)依據殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式；(三)特殊教育的課程設置、教材、教學方法、人學和在校年齡，可以有適度彈性。”后者則是基于現實或者自然的不利因素，為防止未來發生的不平等而采取的促進公民平等發展的措施，通常表現為對某一受保護的弱勢團體成員，給予各種正式或非正式的優惠。例如，《婦女權益保障法》第12條規定：“國家積極培養和選拔女干部……有適當數量的婦女擔任領導成員。”《殘疾人保障法》第11條規定：“國家有計劃地開展殘疾預防工作，加強對殘疾預防工作的領導，宣傳、普及母嬰保健和預防殘疾的知識，建立健全出生缺陷預防和早期發現、早期治療機制，針對遺傳、疾病、藥物、事故、災害、環境污染和其他致殘因素，組織和動員社會力量，采取措施，預防殘疾的發生，減輕殘疾程度。”

第三，政府主導型措施和社會推動型措施。兩者在行動主體上有所不同，所采取的方式也有一定差別。政府主導型措施體現了國家意志，手段上具有國家強制性。社會推動型措施由基于相關利益群體的社會團體，通過宣傳、教育的方式實施。同時，社會團體也可以通過人大、政協等渠道，就它們所代表群體的權利和利益問題表達意見、提出建議，間接地對立法和行政施加影響。如中華全國婦女聯合會、中國殘疾人聯合會等社會團體，就代表婦女、殘疾人等社會弱勢群體，參與國家和社會事務的民主管理、民主監督，在維護婦女、殘疾人平等權益等方面發揮著重要作用。此外，政府部門與非政府組織合作開展多種活動，使社會資源得到有效利用，并通過這些活動有力地促進平等的實現。

五、我國促進公民平等發展國家機制的進一步完善

盡管國家機制對促進我國公民權利的平等發展具有重要作用，但由于其制度設計仍然不夠完備，因而使公民的一些權利沒有真正落實到位。而且，從國外的經驗來看，如果不及時對促進公民平等發展的國家機制進行完善，那么隨著公民平等觀念的增強和社會矛盾的日益激化，促進公民平等發展的國家機制將會導致憲法上的爭議，而這必然會制約促進公民平等發展的國家機制的效果。因此，進一步完善我國促進公民平等發展的國家機制就顯得非常重要。具體說來：

第一，努力優化有關措施的法律效果。我國促進公民平等發展的國家機制在法律責任的設計上，一直主要采取罰款和行政處分的做法。然而，一方面，較少的罰金數額對違法者不足以構成威懾；另一方面，在弱勢群體公民在權利受到侵害時，往往無法得到合適的救濟。因此，這種制設計使雙方都很難對制度產生認同，并因而導致新的社會矛盾。在當前中國的社會分層過程中，階層分化現象一面否定和克服著已有的社會不平等，另一方面又不斷地產生著新的社會不平等。因此，政府在向弱勢群體提供社福利，并在社會政策制訂的價值取向上對弱勢群體作出一定程度傾斜的時候，也要在社會上形成有利于促進各階之間相互理解和融合的機制，使社會政策能體現社會效率和公正相統一的原則，并使弱勢群體樹立起自立自強、于競爭發展的價值觀。

第二，建立合理的優待標準。平等表現為“給每一個人他所應得的”，實現平等的原則要求“對于在所有相關的方面都相同的情況，必須同等對待；對于在相關的方面不同的情況，則必須不同地對待，而且這種不同對待應對應于相關的不同”。而且“待遇的相對不平等必須與情況的相對不同成比例”。①因此，合理的優待標準應當從對象的針對性和手段的適度性兩方面予以建構。所謂對象的針對性是指特別待遇一定要針對弱勢群

　　摘自：許崇德著《中國憲法年刊(2009)》