Law-lib.com 2021-9-2 10:32:53 最高檢網(wǎng)站
近日，最高人民檢察院制發(fā)了以公益訴訟檢察工作為主題第二十九批指導(dǎo)性案例，聚焦環(huán)境和民生領(lǐng)域社會關(guān)切，突出強化公益訴訟實踐引領(lǐng)作用。最高檢第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列就相關(guān)問題回答了記者提問。
記者：請您談?wù)劙l(fā)布這批公益訴訟指導(dǎo)性案例的考慮？
胡衛(wèi)列：公益訴訟檢察工作全面實施四年多來，在黨中央的部署推動和最高檢黨組的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在社會各界的關(guān)注支持下，取得了快速發(fā)展。我們堅持以人民為中心，積極在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等關(guān)系民生福祉的領(lǐng)域加大辦案力度，已累計立案辦理公益訴訟案件近50萬件。與此同時，黨的十九屆四中全會、《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》和中共中央《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（下稱《意見》）等一系列中央會議和文件都對加強公益訴訟檢察工作、拓展公益訴訟案件范圍、完善公益訴訟法律制度提出了明確要求。
加快推進(jìn)公益訴訟法律和制度規(guī)范建設(shè)，以滿足快速發(fā)展的公益訴訟實踐的需要，是當(dāng)前十分緊迫的問題。針對實踐中對公益訴訟案件的具體范圍、程序要求規(guī)定不明確、理解不一致，法律規(guī)定比較原則、相關(guān)程序性操作規(guī)范不健全，一些新情況、新問題已有法律規(guī)定沒有涉及等突出的問題，通過指導(dǎo)性案例的方式，將地方實踐中相對比較成熟、各方面有共識的經(jīng)驗做法和有益探索總結(jié)提煉成具有普遍意義的指導(dǎo)性規(guī)則，能夠指導(dǎo)、規(guī)范和引領(lǐng)辦案實踐，發(fā)揮以案釋法、推動立法的作用，從而更好地回應(yīng)黨中央和人民群眾對公益訴訟檢察工作提出的新要求。
記者：這批案例的指導(dǎo)意義體現(xiàn)在哪些方面？
胡衛(wèi)列：本批公益訴訟指導(dǎo)性案例涉及領(lǐng)域廣、案件類型豐富，包括民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟，涉及一審、二審、行政公益訴訟訴前程序。在目前公益訴訟檢察缺乏專門立法的情況下，對現(xiàn)有立法不足進(jìn)行了補充細(xì)化。
一是對于維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，行政機關(guān)擔(dān)負(fù)著第一順位職責(zé)，生態(tài)損害賠償制度具有優(yōu)先適用性，公益訴訟檢察則具有補充性和兜底性。一些案件中，海洋監(jiān)管部門雖然對違法行為人進(jìn)行了行政處罰，但未能完全實現(xiàn)維護(hù)公益的目的，經(jīng)書面建議和督促后又不提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，檢察機關(guān)再繼續(xù)通過行政公益訴訟手段督促行政機關(guān)履職已沒有實際意義，應(yīng)當(dāng)依法提起民事公益訴訟，切實發(fā)揮保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會公共利益的職能作用。
二是在辦案中涉及行政執(zhí)法與刑事司法銜接時，實踐中，行政機關(guān)普遍認(rèn)為在違法行為涉嫌刑事犯罪時，應(yīng)堅持刑事程序優(yōu)先，在刑事訴訟程序終結(jié)后行政機關(guān)方能作出行政處理。但在生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中，對受損環(huán)境的修復(fù)常常是刻不容緩的。此類案件辦理的關(guān)鍵核心是修復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，行政機關(guān)和司法機關(guān)的共同目標(biāo)從本質(zhì)上講是一致的，相關(guān)辦案部門應(yīng)形成共識與合力，在不影響刑事案件辦理的情況下，將修復(fù)環(huán)境、維護(hù)公共利益放在首位，才能及時避免生態(tài)環(huán)境損害后果的進(jìn)一步擴(kuò)大。
三是對于安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件的辦理，要堅持預(yù)防為主的原則。安全生產(chǎn)事故往往會造成復(fù)雜的公益損害后果，安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟的制度價值在于防患于未然，及時制止侵害、消除隱患，避免造成無法挽回的嚴(yán)重后果，這是檢察機關(guān)作為公共利益代表不可忽視的責(zé)任。辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件旨在最大限度預(yù)防和減少安全生產(chǎn)事故，破解安全生產(chǎn)行政監(jiān)管困境。對于屬于跨行政區(qū)劃的公益訴訟案件，在綜合考慮案件性質(zhì)、領(lǐng)域、公益損害程度、需協(xié)調(diào)部門等因素后確定了管轄檢察機關(guān)，發(fā)揮專門檢察院跨行政區(qū)劃的管理體制優(yōu)勢和辦理涉鐵案件的專業(yè)優(yōu)勢。
四是對于辦理自然遺跡和風(fēng)景名勝類案件來講，自然遺跡和風(fēng)景名勝是環(huán)境的組成部分，屬于不可再生資源，任何對其進(jìn)行破壞的行為都是損害人類共同享有的環(huán)境資源、損害社會公共利益，檢察機關(guān)依法可以進(jìn)行公益訴訟監(jiān)督。面對獨特的環(huán)境資源、自然景觀等因缺乏真實的交易市場、難于確定損害價值的情況，可以采用條件價值法進(jìn)行評估，此方法為今后檢察機關(guān)辦理類似案件的鑒定難題提供了具有參考性和可操作性的評估路徑。同時，具體的賠償數(shù)額要結(jié)合多方面因素綜合考慮確定，以保障案件辦理的實效性。
五是深入解讀環(huán)境概念，增強環(huán)境保護(hù)人文關(guān)懷。傳統(tǒng)村落屬于環(huán)境保護(hù)法第二條中列明的“環(huán)境”范疇，檢察機關(guān)依法可以對破壞傳統(tǒng)村落的現(xiàn)象開展公益訴訟監(jiān)督。案件辦理過程中，要注重以人民為中心，平衡好傳統(tǒng)文化保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，真正落實好我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展。同時，還要注意發(fā)揮檢察機關(guān)辦案后的監(jiān)督效果，可以在推動當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)立法的基礎(chǔ)上，協(xié)同地方行政部門推動改善傳統(tǒng)村落的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套項目，在保護(hù)中挖掘旅游資源，形成有特色的傳統(tǒng)村落旅游金牌路線，讓村民實現(xiàn)脫貧致富。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對公益訴訟檢察參與傳統(tǒng)村落保護(hù)的督促保護(hù)方面持高度認(rèn)可態(tài)度，各級檢察機關(guān)辦理此類案件時可加強與住建部門的聯(lián)系，相互支持配合，達(dá)到雙贏、多贏、共贏的效果。
記者：如何理解您剛才所說更加深入和廣泛的“環(huán)境”概念？
胡衛(wèi)列：人類的生活環(huán)境包括自然環(huán)境和社會環(huán)境，法律對環(huán)境的保護(hù)都是從自然環(huán)境、生存環(huán)境開始，逐漸過渡到對社會環(huán)境、人文環(huán)境的關(guān)注和保護(hù)，這體現(xiàn)了一個國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文明的進(jìn)步。
根據(jù)當(dāng)前我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民群眾對美好生活的需求既包括物質(zhì)生活的豐富，也包括精神生活的提升。公益訴訟檢察在重點保護(hù)自然環(huán)境的前提下，擴(kuò)展探索保護(hù)人文環(huán)境、物質(zhì)、非物質(zhì)的文化成果，與當(dāng)前我國社會主義法治的發(fā)展階段及人民群眾的需要是相一致的。
因此，公益訴訟檢察所涵蓋的環(huán)境范疇理應(yīng)更廣闊、更全面。保護(hù)好各類人文環(huán)境、風(fēng)景名勝等普通個人訴訟難以發(fā)揮統(tǒng)籌作用的環(huán)境內(nèi)容，對于社會主義精神文明建設(shè)、堅定人民文化自信有著重要意義，也有利于合理分配和利用司法資源，體現(xiàn)社會主義國家的制度優(yōu)勢，對于文化的延續(xù)和可持續(xù)發(fā)展都有著重要價值。
今后我們還要嘗試在更廣闊的環(huán)境領(lǐng)域中開展公共利益保護(hù)和檢察監(jiān)督，配合好國家各項重大戰(zhàn)略決策，最大限度地為社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展做好保障。這批指導(dǎo)性案例通過對環(huán)境概念外延的深度理解和把握，為辦案實踐中的難題提供方法論，有助于發(fā)揮其實踐引領(lǐng)作用，使各級檢察機關(guān)在今后的辦案工作中既注重守護(hù)人民群眾生活的自然環(huán)境，也能更好地守護(hù)好人民群眾的精神家園。
記者：新修訂的安全生產(chǎn)法9月1日已正式實施，授權(quán)檢察機關(guān)對安全生產(chǎn)違法行為提起公益訴訟，這在我國立法上尚屬首次。我們注意到這批指導(dǎo)性案例中有一件危害高鐵運營安全行政公益訴訟案，如何辦好此類案件？
胡衛(wèi)列：我國安全生產(chǎn)法律體系較為龐雜，涉及的行業(yè)多、專業(yè)性強，給檢察機關(guān)開展安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟帶來新的挑戰(zhàn)，指導(dǎo)性案例中關(guān)于高鐵安全的案例展現(xiàn)了檢察機關(guān)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域辦案的一些經(jīng)驗。
辦理好這一新領(lǐng)域的案件，加強學(xué)習(xí)安全生產(chǎn)法的同時要系統(tǒng)學(xué)習(xí)包括消防、危險化學(xué)品、民用爆炸品等涉及專項安全生產(chǎn)監(jiān)管的諸多行業(yè)法律法規(guī)規(guī)章，深入研究已經(jīng)發(fā)布的安全生產(chǎn)領(lǐng)域指導(dǎo)性案例和典型案例，為確保法律統(tǒng)一正確實施打下良好基礎(chǔ)。
對安全生產(chǎn)涉及的公益侵害，關(guān)注的重點不應(yīng)是已經(jīng)發(fā)生的安全事故和實然侵害，而應(yīng)是重大風(fēng)險，安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟的制度價值在于防未病、治未然。鑒于安全生產(chǎn)事故的突發(fā)性和緊急性特點，在司法實踐中需要進(jìn)一步提高辦案效率，靈活運用訴前磋商程序，優(yōu)先通過行政公益訴訟督促行政機關(guān)履職整改，消除和防范重大安全隱患和侵害危險。
最后要找準(zhǔn)辦案重點，根據(jù)中央有關(guān)文件精神以及各省專項決定的相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合辦案實際，針對群眾反映強烈、社會影響較大的礦山和尾礦、鐵路安全、道路交通、危化品、消防、工業(yè)園區(qū)、城市建設(shè)、危險廢物、易燃易爆物品等方面存在的問題，充分發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢，提高發(fā)現(xiàn)重大安全隱患線索的能力。對于安全生產(chǎn)負(fù)有主體責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位，可以探索對其提出民事公益訴訟訴前檢察建議，確保公益保護(hù)的及時性和有效性。
記者：怎樣確保這些案例在基層辦案中切實發(fā)揮指導(dǎo)性作用，面對不斷變化的新情況、新考驗，如何提高案例的適用性？
胡衛(wèi)列：指導(dǎo)性案例制度建立的初衷之一是統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，增加現(xiàn)有制定法的確定性和安定性。要充分發(fā)揮案例的指導(dǎo)作用首先要對指導(dǎo)性案例的功能價值有正確認(rèn)識：
一是補充成文法不足。檢察指導(dǎo)性案例雖不具備法源地位，但也并不僅僅局限于參考價值，在目前公益訴訟檢察缺乏專門立法的情況下，指導(dǎo)性案例能夠彌補成文法滯后、模糊等不足的作用顯得更為重要，且其具體性、生動性能夠更直觀地將現(xiàn)有法律規(guī)范與案件事實相結(jié)合，從而進(jìn)一步起到健全公益訴訟檢察理論體系的作用。
二是指導(dǎo)重點領(lǐng)域工作。重大、復(fù)雜、疑難和新類型案件的處理一直是檢察辦案面臨的棘手問題，指導(dǎo)性案例能夠很好地從辦案難點、辦案手段、辦案爭議等方面提供適用樣本，將模糊問題加以理清，避免司法偏差。
三是回應(yīng)社會關(guān)切。指導(dǎo)性案例從一定程度上反映了公益訴訟工作的階段重點，是對國家政策的落實與解讀，也是對現(xiàn)階段群眾關(guān)切的回應(yīng)，這對后續(xù)辦案工作既能引領(lǐng)方向、指明目標(biāo)，又能起到在社會上進(jìn)行法治宣傳教育、增進(jìn)民眾司法認(rèn)同的作用。
因此，要充分利用好已有的案例資源，尤其是發(fā)掘好指導(dǎo)性案例的價值作用，在辦案探索中不斷提升科學(xué)化、規(guī)范化水平。后續(xù)我們會繼續(xù)加強對已發(fā)布指導(dǎo)性案例、典型案例的分析解讀，發(fā)揮好案例的指引作用，為各地做深、做細(xì)、做實各重點領(lǐng)域辦案提供充分參考。同時，要加強經(jīng)驗總結(jié)和經(jīng)典案例培育與發(fā)現(xiàn)，注重從案件辦理前端著手，增強精品案例培育意識，做好案件的總結(jié)提煉，勤于、善于從各領(lǐng)域、多角度深入發(fā)掘具有法律適用價值的指導(dǎo)性案例，不斷完善公益訴訟檢察理論體系，提高公益訴訟案件的辦理質(zhì)效。
記者：最近，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，下一步，公益訴訟檢察工作將圍繞哪些重點來落實？
胡衛(wèi)列：《意見》對檢察機關(guān)的監(jiān)督職能再次進(jìn)行了強調(diào)，既是考驗也是契機。首先，各級檢察機關(guān)公益訴訟檢察條線要繼續(xù)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實《意見》，服務(wù)保障好國家重大戰(zhàn)略實施，在實踐發(fā)展中構(gòu)建公益訴訟檢察的理論體系和價值體系，逐步完善相關(guān)立法，不斷提高各級檢察機關(guān)公益訴訟辦案能力，圍繞中央和最高檢黨組的統(tǒng)籌安排，扎實做好檢察公益訴訟各項工作。
其次，要加大現(xiàn)有領(lǐng)域辦案力度，配合落實好新修訂、新賦權(quán)的各項法律法規(guī)。在現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓和英烈權(quán)益保護(hù)、未成年人權(quán)益保護(hù)等重點領(lǐng)域中，檢察機關(guān)近年來已辦理了大量案件、積累了豐富經(jīng)驗，從法治效果和社會效果來看也經(jīng)受了時間檢驗，取得了人民群眾的廣泛認(rèn)可。2021年以來，國家新頒布的軍人地位和權(quán)益保障法、個人信息保護(hù)法，新修訂的安全生產(chǎn)法均對公益訴訟檢察予以賦權(quán)，這既是對公益訴訟檢察前期工作成效和深遠(yuǎn)價值的肯定，也是公益訴訟制度創(chuàng)新發(fā)展的新契機，我們要不辱使命、敢于擔(dān)當(dāng)，積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，切實保障人民福祉。
最后，要扎實抓好現(xiàn)有各項工作的開展，有條不紊推進(jìn)好各項正在部署的專項工作，充分發(fā)揮一體化辦案機制，帶頭高質(zhì)量辦理自辦案件。加強與相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，建立協(xié)作機制，為公益訴訟檢察辦案鋪路架橋。同時，注重經(jīng)驗總結(jié)和成果轉(zhuǎn)化，加快推動公益訴訟檢察理論體系建設(shè)，為完善中國特色社會主義公益訴訟檢察制度提供理論支撐和智力支持。
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