[ 劉建昆 ]——(2009-10-28) / 已閱5049次
“非法營(yíng)運(yùn)”的核心問(wèn)題是“進(jìn)行職業(yè)活動(dòng)”
劉建昆
對(duì)利用道路公物進(jìn)行職業(yè)活需要道路公物行政機(jī)關(guān)行政許可，王名揚(yáng)先生在介紹法國(guó)公產(chǎn)法時(shí)候即有所涉及：“和公產(chǎn)的治安管理有密切關(guān)系的一個(gè)問(wèn)題，是利用公產(chǎn)進(jìn)行職業(yè)活動(dòng)問(wèn)題。例如:利用公共道路進(jìn)行汽車運(yùn)輸業(yè)務(wù)和出租汽車業(yè)務(wù)、利用河流進(jìn)行拖船業(yè)務(wù)等。這些活動(dòng)一方面符合公產(chǎn)的共用使命，另一方面超過(guò)一般的正常利用，法國(guó)對(duì)于這類活動(dòng)沒(méi)有統(tǒng)一的管理規(guī)則。有的需要事先得到允許，有的只受一般治安警察限制。有的限制使用的企業(yè)單位，以保護(hù)公物受特許人的利益。”但是目前缺乏更為詳盡的介紹。
在我國(guó)這一許可也是歷史悠久，從民國(guó)時(shí)期即存在這一制度。將道路運(yùn)輸分為營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸和非營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸，并對(duì)于營(yíng)業(yè)性運(yùn)輸進(jìn)行管制，這在早期應(yīng)當(dāng)是為了獲取道路收益，是國(guó)家公物管理中收益權(quán)的一個(gè)方面。畢竟公物的職業(yè)化利用與一般使用之間還是有一定差異的。目前，基于利用道路公物的職業(yè)活動(dòng)，即道路營(yíng)運(yùn)許可，管理目標(biāo)已經(jīng)并不單一，已經(jīng)超越了道路收益這一最初的目標(biāo)。這一許可包括了對(duì)駕駛?cè)藛T駕駛和營(yíng)運(yùn)資格的審核；對(duì)車輛在密集營(yíng)運(yùn)下的安全（額外的車檢）；對(duì)公共收費(fèi)的價(jià)格管制；對(duì)經(jīng)營(yíng)者的制約以保證消費(fèi)者享受良好的服務(wù)；以及對(duì)車輛是否有符合規(guī)定的保險(xiǎn)保障等眾多的管理目標(biāo)。在我看來(lái)不太理解的，還有所謂的“總量控制”，超出總量一概不發(fā)。我對(duì)這種做法的必要性感到懷疑，總感覺(jué)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘余。總量控制使大量可能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行合法營(yíng)運(yùn)的出租車實(shí)現(xiàn)不了職業(yè)化而變成黑車。
非法營(yíng)運(yùn)與善意搭乘之間的區(qū)別，確實(shí)還值得更為深入的研究。我國(guó)2004年的《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》第六十四條規(guī)定“違反本條例的規(guī)定，未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)；有違法所得的，沒(méi)收違法所得，處違法所得２倍以上１０倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足２萬(wàn)元的，處３萬(wàn)元以上１０萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這一規(guī)定是從行政許可的角度進(jìn)行的，原亦無(wú)不可；但未免失于粗疏。對(duì)于“道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)”、“非法營(yíng)運(yùn)”以及“善意搭乘”之間的區(qū)別和聯(lián)系，我想最核心的一點(diǎn)，仍然在于對(duì)“經(jīng)營(yíng)”或者“營(yíng)運(yùn)”是否作為“職業(yè)活動(dòng)”這一根本性問(wèn)題的判斷。在這一點(diǎn)上，王名揚(yáng)先生無(wú)疑是正確的。
在上海倒鉤案中，執(zhí)法機(jī)關(guān)僅憑一次“圈套”取證，就認(rèn)定“擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)”（非法營(yíng)運(yùn)），則是完全沒(méi)有把握甚至故意曲解對(duì)“經(jīng)營(yíng)”中包含的穩(wěn)定的、職業(yè)化的活動(dòng)這一特征。而認(rèn)定營(yíng)運(yùn)的職業(yè)化，必然需要執(zhí)法機(jī)關(guān)做稱長(zhǎng)期的跟蹤、調(diào)查，綜合各方面證據(jù)才可以認(rèn)定，這無(wú)疑對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本和執(zhí)法能力提出新的挑戰(zhàn)。
