[ 劉建昆 ]——(2009-10-28) / 已閱4915次
“非法營運”的核心問題是“進行職業(yè)活動”
劉建昆
對利用道路公物進行職業(yè)活需要道路公物行政機關(guān)行政許可，王名揚先生在介紹法國公產(chǎn)法時候即有所涉及：“和公產(chǎn)的治安管理有密切關(guān)系的一個問題，是利用公產(chǎn)進行職業(yè)活動問題。例如:利用公共道路進行汽車運輸業(yè)務(wù)和出租汽車業(yè)務(wù)、利用河流進行拖船業(yè)務(wù)等。這些活動一方面符合公產(chǎn)的共用使命，另一方面超過一般的正常利用，法國對于這類活動沒有統(tǒng)一的管理規(guī)則。有的需要事先得到允許，有的只受一般治安警察限制。有的限制使用的企業(yè)單位，以保護公物受特許人的利益。”但是目前缺乏更為詳盡的介紹。
在我國這一許可也是歷史悠久，從民國時期即存在這一制度。將道路運輸分為營業(yè)性運輸和非營業(yè)性運輸，并對于營業(yè)性運輸進行管制，這在早期應(yīng)當(dāng)是為了獲取道路收益，是國家公物管理中收益權(quán)的一個方面。畢竟公物的職業(yè)化利用與一般使用之間還是有一定差異的。目前，基于利用道路公物的職業(yè)活動，即道路營運許可，管理目標(biāo)已經(jīng)并不單一，已經(jīng)超越了道路收益這一最初的目標(biāo)。這一許可包括了對駕駛?cè)藛T駕駛和營運資格的審核；對車輛在密集營運下的安全（額外的車檢）；對公共收費的價格管制；對經(jīng)營者的制約以保證消費者享受良好的服務(wù)；以及對車輛是否有符合規(guī)定的保險保障等眾多的管理目標(biāo)。在我看來不太理解的，還有所謂的“總量控制”，超出總量一概不發(fā)。我對這種做法的必要性感到懷疑，總感覺是計劃經(jīng)濟的殘余。總量控制使大量可能進入市場進行合法營運的出租車實現(xiàn)不了職業(yè)化而變成黑車。
非法營運與善意搭乘之間的區(qū)別，確實還值得更為深入的研究。我國2004年的《道路運輸管理條例》第六十四條規(guī)定“違反本條例的規(guī)定，未取得道路運輸經(jīng)營許可，擅自從事道路運輸經(jīng)營的，由縣級以上道路運輸管理機構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營；有違法所得的，沒收違法所得，處違法所得２倍以上１０倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足２萬元的，處３萬元以上１０萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這一規(guī)定是從行政許可的角度進行的，原亦無不可；但未免失于粗疏。對于“道路運輸經(jīng)營”、“非法營運”以及“善意搭乘”之間的區(qū)別和聯(lián)系，我想最核心的一點，仍然在于對“經(jīng)營”或者“營運”是否作為“職業(yè)活動”這一根本性問題的判斷。在這一點上，王名揚先生無疑是正確的。
在上海倒鉤案中，執(zhí)法機關(guān)僅憑一次“圈套”取證，就認(rèn)定“擅自從事道路運輸經(jīng)營”（非法營運），則是完全沒有把握甚至故意曲解對“經(jīng)營”中包含的穩(wěn)定的、職業(yè)化的活動這一特征。而認(rèn)定營運的職業(yè)化，必然需要執(zhí)法機關(guān)做稱長期的跟蹤、調(diào)查，綜合各方面證據(jù)才可以認(rèn)定，這無疑對執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法成本和執(zhí)法能力提出新的挑戰(zhàn)。
