[ 劉建昆 ]——(2010-7-5) / 已閱5918次
應當如何制止突擊搶建？
劉建昆
近來新型農村社區建設中，部分出現了突擊搶建的風潮，地方政府稱之為“私搭亂建”或者“違法（章）建筑”，我不愿意使用這兩個詞語，因為在現有法制條件下，在農村以法定程序全面甄別認定“違法建筑”根本是不現實的，因為沒有足夠的法律依據，尤其是對在自己合法宅基地內的房屋改善、搭建廂房平臺等，法律并沒有嚴格禁止。
面臨拆遷，突擊搶建，明顯屬于勞民傷財，群眾出于自身利益考慮，增加建筑面值，求的更多的補償，情有可原；但是我本人并不支持這些做法。然而這些情況的出現，政府在政策制定、法律執行有著不可推卸的責任。
一、應該在指定度域內公告禁建。公告禁建是制止搶建的必要輔助手段。公告是對外發生法律效力的行政行為，而內部會議則不具有行政行為法律效力，這事一個淺顯的法理。在臺灣地區，因為農村社區建設而事實區段征收之前，凡是涉及城市規劃的地區，以“新訂、擴大或變更都市計劃”為由，得禁止該地區內一切建筑物之新建、增建、改建，并禁止變更地形或大規模采取土石”，時間不超過兩年。在規劃制定完成之后，區段征收預備作業階段，也必須實施“建筑改良物禁止事項之報核及公告”期限為一年六個月。這樣，就可以對禁建區域實施最長三年半的禁建，使違章建筑的認定和處理有了法律依據。另外，臺灣地區在都市更新（舊城改造）、市地重劃的請詳細下，也有相應的公告禁建措施。
在這方面，我國個別地方如廣州，已經注意到了這些問題，規定“地方政府建設通告或征收土地預公告發布后，被拆遷人應當立即停止建房、遷戶、裝修等相關活動”，也是以公告為準。而山東省并無相關規定，這種法律空白，必須填補。
二、必須合理制定補償政策。對于集體土地房屋拆遷補償，國家沒有相應的統一規定，各地方自行立法。在山東省，《山東省城市房屋拆遷管理條例》僅規定“因城市建設需要使用城市規劃區范圍內的集體土地，應當依法辦理土地征收手續，拆遷該集體土地上房屋的補償安置標準應當和同一區位國有土地上房屋拆遷補償安置標準相一致。”而對于農村非規劃區房屋拆遷補償基本上是法規空白。尤其是“新型農村社區建設”引發的拆遷的法律性質與征收拆遷不完全一樣，屬于“權利人自行改造”的范疇。但是，制定合理的補償標準，對于制止突擊搶建十分關鍵。
集體土地房屋的拆遷而言，首先應該補償的根本不是房屋，而是宅基地使用權。由于我國農村土地實行集體所有制，宅基地使用權是一種用益物權，這種用益物權是廣大農村群眾的安居問題的根本。至于房屋，應該是附屬于宅基地使用權的地上改良物，二者應該分開補償。我國長期以來形成的拆遷政策是，土地使用權別有意無意的忽略，僅補償地附著物，這就造成了一到征地或者拆遷，各地搶種、搶建問題十分嚴重。在發達國家和地區，往往規定“征收土地時，其土地改良物（即房屋等建筑物）應一并征收”。對于地上附著物一般僅補償其重建成本價格。也就是說，按照主要土地面積標準補償，地上房屋建或者不建，對于補償影響有限。無利可圖的情況下，誰還會去搶建？
改善農村居民居住條件，推進城鄉一體化進程，自然是一件好事，但是一項具體的行政措施出臺之前，應當反復思量，細致準備，以科學合理的政策措施引導群眾，否則，就要出現矛盾糾紛、弊病和后患。“頭疼醫頭，腳疼醫腳”式的行政，應該竭力避免。
二○一○年七月三日
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