[ 彭學軍 ]——(2002-9-11) / 已閱23717次
略論保障措施調查中的若干法律問題
彭學軍 楊麟 競天公誠律師事務所
保障措施、反傾銷和反補貼均為WTO協(xié)定中規(guī)定的締約方可以采取的貿易救濟措施。與反傾銷和反補貼相比，保障措施可以采取提高關稅、數量配額和關稅配額等多種救濟方式，對一國國內產業(yè)的保護更為充分，而且由于無須證明被調查方存在“不公正的貿易行為”，保障措施調查的發(fā)起較之反傾銷和反補貼更為容易。
自烏拉圭回合《保障措施協(xié)定》通過以來，世界各國發(fā)起保障措施調查的數量逐年上升，2001年全球范圍內保障措施調查案達53起，比2000年的26起，增加了27起[1]。2001年美國發(fā)起了201鋼鐵保障措施調查，對世界鋼鐵生產和消費產生了極大的影響，并引起其主要貿易伙伴的強烈反對。作為美國201鋼鐵保障措施引起的連鎖反應之一，我國于2002年5月20日正式立案公告對部分進口鋼鐵產品采取保障措施調查，這是我國在加入WTO后第一次應用保障措施的貿易救濟措施。
按照WTO有關規(guī)則和中國有關保障措施法規(guī)的要求，采取保障措施必須滿足四個方面的條件：（1）不可預見發(fā)展（unforeseen development）的存在；（2）進口數量的增加；（3）國內產業(yè)受到嚴重損害或嚴重損害威脅（serious injury or threat of serious injury）；（4）進口數量的增加和國內產業(yè)受到嚴重損害或嚴重損害之間存在因果關系（casual link）。由于保障措施對于我國的調查官員、律師和企業(yè)人士而言還是相對陌生的法律制度，而且中國有關保障措施法規(guī)的規(guī)定較為抽象和簡略，以下將結合WTO爭端解決機構DSB涉及保障措施的判例對上述采取保障措施的必要條件逐一作簡要的分析：
一、不可預見的發(fā)展
所謂不可預見的發(fā)展是指一締約方在進行關稅減讓談判時無法合理預見的情況，該情況的發(fā)生以及該締約方履行關稅減讓承諾的結果將導致某種產品進口數量的增加并對該締約方的相關國內產業(yè)造成損害。
不可預見的發(fā)展最初源于WTO《GATT 1994》Article XIX的規(guī)定。其基本要求是，如果在出現(xiàn)“不可預見的發(fā)展”之情況下，一締約方履行其在《GATT 1994》下的包括關稅減讓在內的義務，將導致某種產品進口數量的增加并對該締約方領土內的生產同類或直接競爭產品的生產者造成嚴重的損害或嚴重損害的威脅，該締約方可以在防止或救濟損害所必須的限度和時間內，針對該進口產品全部或部分地中止其在《GATT 1994》下的義務，或撤回、修改其在《GATT 1994》下所做出的減讓。
WTO規(guī)則之所以設計不可預見的發(fā)展的規(guī)定，主要是為防止保障措施被濫用。保障措施的規(guī)定也被稱為“逃避條款”（escape clause），因為該條款允許一締約方部分或全部地逃避其在《GATT 1994》下所承擔的義務，但由于一締約方的逃避行為會對其他締約方的利益造成重大的影響，所以WTO規(guī)則必然要通過規(guī)定不可預見的發(fā)展，限制締約方僅能在出現(xiàn)不可預見的發(fā)展時，部分或全部地逃避其在《GATT 1994》下所承擔的義務。
由于《GATT 1994》Article XIX關于不可預見的發(fā)展的規(guī)定并沒有被寫入烏拉圭回合《保障措施協(xié)定》的最終文本，因此對不可預見的發(fā)展是否構成采取保障措施的必要條件，各締約方存在著不同的看法。但這一分歧已經為WTO爭端解決機構（Dispute Settlement Body）的上訴機構（Appellate Body）在韓國奶制品案的報告中解決。在該案中上訴機構認為，締約方證明不可預見的發(fā)展的存在是締約方為適用保障措施所必須的一項“先決要求（prerequisite）”[2]。因此無論各締約方是否在國內立法中作了相關規(guī)定，各締約方在采取保障措施時都必須將不可預見的發(fā)展作為一個先決要求進行考察。
WTO《GATT 1994》和《保障措施協(xié)議》中沒有對不可預見的發(fā)展做具體的定義，但在1951年“Hatters’ Fur”案中，當時的爭端解決工作組對不可預見的發(fā)展做了如下解釋：“不可預見的發(fā)展指在相關關稅減讓的談判后出現(xiàn)的情況發(fā)展，并且要求做出關稅減讓的國家的談判代表在談判時預見到這種情況發(fā)展是不合理的”[3]。這一解釋還被WTO爭端解決機構的上訴機構在1999年韓國奶制品案中所引用[4]。
對于上述解釋，應從三個方面進行理解：（1）判斷某種情況是否構成不可預見的發(fā)展的關鍵在于該情況是否能為締約方在進行關稅減讓談判時“合理預見”，凡是能夠合理預見的情況均不構成不可預見的發(fā)展；（2）判斷是否能“合理預見”，應該從一個假設的“理性的締約方”的角度來考察，至于具體締約方之間預見能力的差異應不在考慮之列；（3）判斷合理預見的時點應考察締約方進行締約談判時是否能夠合理預見。
二、進口數量的增長
進口數量的增加是實施保障措施的要件之一。《中華人民共和國保障措施條例》（以下簡稱《保障措施條例》）第七條規(guī)定，“進口產品數量增加，是指進口產品數量與國內生產相比絕對增加或者相對增加”�！侗Ｕ洗胧l例》第八條又進一步規(guī)定，在確定進口產品數量增加對國內產業(yè)造成的損害時，應審查（1）進口產品的絕對和相對增長率與增長量；（2）增加的進口產品在國內市場中所占的份額。
從上述規(guī)定看，進口數量的增加并不應該是單純的“數量”分析，并不是任何數量上的增長均可以構成《保障措施條例》所要求的“進口數量的增加”。相反，《保障措施條例》第八條要求從對國內產業(yè)造成損害的角度審查“進口數量的增加”，換言之，進口數量增加的程度和方式要足以對國內產業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害的威脅。所以在進行進口數量的分析時，不僅要考察進口產品的絕對增長率與增長量，而且應考察增加的進口產品在國內市場所占的份額。
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