[ 洪克文 ]——(2011-6-25) / 已閱10621次
初探分支機構(gòu)成為行政處罰對象之可行性
洪克文 陳慧貞
在藥品行政處罰案件中，法人依法設立的分支機構(gòu)能否成為行政處罰對象，如藥品連鎖企業(yè)設立的門店、藥品經(jīng)營公司設立的分公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院在農(nóng)村設立的社區(qū)衛(wèi)生服務站等，當這些門店、分公司、社區(qū)衛(wèi)生服務站（以下簡稱涉藥分支機構(gòu)）發(fā)生藥品行政違法時，藥監(jiān)部門能否將這些涉藥分支機構(gòu)確定為行政處罰對象？目前，我國行政法律法規(guī)對此尚無明文規(guī)定。在實踐中，執(zhí)法人員也各執(zhí)一詞。行政違法主體的確定，是保證行政處罰案件合法、正確的前提，因此有必要進行深入的探討。筆者認為，結(jié)合法理和參照相關(guān)部門等規(guī)定，涉藥分支機構(gòu)可以成為行政處罰對象。
一、涉藥分支機構(gòu)是經(jīng)依法批準設立的具備相應行為能力的其他組織。涉藥分支機構(gòu)（社區(qū)衛(wèi)生服務站取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院）在根據(jù)《藥品管理法》第十五條規(guī)定具備藥學技術(shù)人員、營業(yè)場所、設備設施、管理機構(gòu)和各項規(guī)章制度等條件，取得《藥品經(jīng)營許可證》；在法定時間內(nèi)向工商行政管理部門辦理登記注冊，取得《營業(yè)執(zhí)照》，刻制公章，開立銀行賬戶，在核準的經(jīng)營范圍內(nèi)以自己名義直接開展藥品經(jīng)營活動的組織。盡管涉藥分支機構(gòu)的財產(chǎn)和人事關(guān)系隸屬于總公司或總部，沒有完全獨立承擔所有法律責任能力，但涉藥分支機構(gòu)依法取得《藥品經(jīng)營許可證》和《營業(yè)執(zhí)照》，在法律上意味著享有從事藥品經(jīng)營活動的民事權(quán)利能力和承擔相應法律責任的行為能力，具體包括承擔民事法律責任能力和行政法律責任能力。在民事訴訟中，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第40條規(guī)定“法人依法設立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)” 屬《民事訴訟法》第四十九條規(guī)定的“其他組織”，可以作為民事訴訟的當事人。當事人的訴訟行為能力是以民事行為能力為基礎的，司法部門對分支機構(gòu)的訴訟行為能力予以確認，同時也意味著對其民事行為能力也予以了肯定。在行政處罰中，雖然無“分支機構(gòu)可以成為行政處罰對象”之類法律條文規(guī)定，但《行政處罰法》第三條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰……”中“其他組織”與民事訴訟中的“其他組織”并不存在實質(zhì)上的差異。
二、涉藥分支機構(gòu)具備行政法律責任履行能力。部分執(zhí)法人員認為，分支機構(gòu)不能成為行政處罰對象的主要原因是分支機構(gòu)不能獨立承擔民事法律責任。《公司法》第十四條“分公司不具有法人資格，其民事責任由公司承擔” 的規(guī)定是持該觀點人引用的最直接法律依據(jù)。 筆者以為，《公司法》第十四條立法意圖在于，在市場經(jīng)濟活動中，為提高效率和經(jīng)濟流轉(zhuǎn)速度，企業(yè)法人設立的分支機構(gòu)直接參與了市場活動，并以自己名義與其他民事主體進行合同簽訂、商品購銷等各種民事活動。然而，由于分支機構(gòu)經(jīng)營管理的財產(chǎn)實際上隸屬于企業(yè)法人，沒有完全獨立承擔民事法律責任能力，致使其在經(jīng)濟活動經(jīng)常出現(xiàn)了無債務履行能力或履行不到位等嚴重影響交易安全和市場秩序穩(wěn)定的后果。為避免當分支機構(gòu)以自己經(jīng)營管理的財產(chǎn)不能使所負的債務達到全面履行時，企業(yè)法人以合同相對性或借故其他理由對抗權(quán)利主張者進而損害國家、集體、公民利益等事件發(fā)生，鑒于企業(yè)法人和分支機構(gòu)之間在財產(chǎn)、人事等關(guān)系上存在隸屬關(guān)系，國家通過立法形式進一步明確分支機構(gòu)民事法律責任的最終承擔者——企業(yè)法人。即在分支機構(gòu)對所負的民事法律責任無力承擔時，由設立該分支機構(gòu)的企業(yè)法人來最終承擔。對此，《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第78條規(guī)定：“被執(zhí)行人為企業(yè)法人的分支機構(gòu)不能清償債務時，可以裁定企業(yè)法人為被執(zhí)行人。” 該規(guī)定中所指的“債務”，既包括民事活動中發(fā)生的合同之債，也包含了行政管理中行政部門對發(fā)生了違法行為的分支機構(gòu)科處的法定之債（例如行政罰款等）。在行政處罰中，涉藥分支機構(gòu)在發(fā)生行政違法時可能所承擔的法律責任包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷許可證。對大額罰款分支機構(gòu)可能無力獨立承擔外，其他行政法律責任均能依法承擔。因此，涉藥分支機構(gòu)雖然不能獨立承擔法律責任，但并未影響行政法律責任的最終履行。
三、相關(guān)部門的規(guī)定。對分支機構(gòu)能否成為行政處罰對象，法律法規(guī)未有明確規(guī)定，實踐中，各方意見也存在分歧。目前，對該問題作出過明文規(guī)定的惟有國家工商行政管理局。國家工商行政管理局對《關(guān)于企業(yè)法人的非獨立核算分支機構(gòu)能否作為行政案件當事人的請示》的答復（工商[1990]174號）中認為“企業(yè)法人設立的不能獨立承擔民事責任的機構(gòu)，可以作為行政處罰案件的當事人。” 國家工商行政管理局《關(guān)于認定違法主體有關(guān)問題的答復》（工商企字[1999]第233號）規(guī)定：“各類企業(yè)法人設立的不能獨立承擔民事責任的分支機構(gòu)，均屬于從事經(jīng)營活動的經(jīng)濟組織，依照《行政處罰法》等現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，該經(jīng)濟組織可以作為行政處罰案件的當事人，但該經(jīng)濟組織不能完全承擔有關(guān)行政責任時，應由其所隸屬的企業(yè)法人承擔。”國家工商行政管理局的這一規(guī)定符合行政違法責任自負原則，雖然沒有上升到法律法規(guī)的層次，但一直踐行至今充分體現(xiàn)了其合理性，藥品監(jiān)管行政部門可以予以參照。
