[ 王勇 ]——(2011-8-8) / 已閱10966次
題記：南方網題為《深圳一大廈產權到期政府將收回 上千業(yè)主成租客》（http://gd.news.sina.com.cn/news/2011/07/25/1163142.html）的新聞我們團隊的關注。難道深圳在開法律的玩笑嗎。
作為“陽光政府征收搬遷法律實務研究中心”首席律師，我旗幟鮮明地認為：原深圳市規(guī)劃國土委規(guī)定土地出讓年限期滿后政府將無償收回沒有法律依據(jù)，合同條款無效，從法理上來說，“金桃園小區(qū)將成全國第一家土地使用權到期后將被政府無償收回的物業(yè)”的可能性近乎零。
一、原合同條款因無法律依據(jù)或違反法律的強制性規(guī)定而無效。
“原深圳市規(guī)劃國土委在轉讓土地時，曾明確規(guī)定土地出讓年限期滿后，政府將無償收回金桃園大廈地塊使用權，本地塊上建筑及其他附著物也由政府無償取得”。該條款是無效條款，分析如下：
《物權法》第一百四十九條明確規(guī)定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定;沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”
對于國有土地使用權出讓合同屬于行政合同還是民事合同，學界有爭議，目前尚無法律或者司法解釋明確規(guī)定，2003年最高人民法院召開的行政審判工作會議上的報告中指出，審理行政合同案件，法律有特別規(guī)定的，適用法律的規(guī)定，沒有規(guī)定的可以適用《合同法》的規(guī)定。王達教授參與了當時的會議。筆者認為應當按照行政合同處理，但無論按照行政合同還是民事合同，“原深圳市規(guī)劃國土委”的規(guī)定（或合同約定）都是無效的：
如果按照行政合同處理，那么該案件屬于行政訴訟案件，政府代表國家行使國有土地使用權的管理和監(jiān)督，屬于政府一方主體享有行政優(yōu)益權的具體行政行為，具體行政行為必須有法律依據(jù)，不得超越法律之上行使權利。即，“原深圳市規(guī)劃國土委”不得超越《物權法》第一百四十九條任意收回住宅建設用地使用權。
如果按照《合同法》處理，該案件屬于民事合同，根據(jù)《合同法》第52條的規(guī)定：違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同為無效合同。“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期”屬于法律的強制性規(guī)定。即為無效合同，當然不發(fā)生法律效力。需要強調的是，本合同條款的無效和開發(fā)商是否撒謊沒有直接因果關系。
二、深圳特區(qū)的地方性法規(guī)也不得和憲法、法律相抵觸。對非國有財產的征收只能依據(jù)法律規(guī)定，深圳特區(qū)也不例外。
《立法法》第八條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：......（六）對非國有財產的征收......”本案涉及到對非國有財產的征收問題，只能通過制定法律進行規(guī)定，目前可以依據(jù)的法律主要是《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》等。
《立法法》第六十三條：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)......較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行......本法所稱較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經濟特區(qū)所在地的市和經國務院批準的較大的市。”根據(jù)該條規(guī)定，作為較大的市的深圳經濟特區(qū)有權制定深圳市的地方性法規(guī)，但不得同憲法、法律、行政法規(guī)和廣東省的地方性法規(guī)相抵觸。
《立法法》第六十五條:“經濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權決定，制定法規(guī)，在經濟特區(qū)范圍內實施。”根據(jù)該條規(guī)定，深圳作為經濟特區(qū)享有授權立法的權利，其前提是必須有全國人民代表大會的授權。目前，全國人民代表大會并無此授權。
根據(jù)新聞顯示的信息：“土地使用者必須遵守市規(guī)劃國土局簽發(fā)的《深圳特區(qū)土地使用權合同書》及其《土地使用規(guī)則》的規(guī)定”，僅僅依據(jù)這兩個文件“無償收回土地使用權”顯然是不合法甚至是荒謬的。那么這兩個文件的背后是否有深圳特區(qū)更高一級的特區(qū)立法，還要做進一步的探究，即便有，根據(jù)上述分析，也必須經過授權才能立法，否則，屬于違法的抽象行政行為。
三、退一步講，即便合同到期，本案的性質也只能是國有土地上房屋的征收和補償問題。應當依據(jù)《憲法》、《物權法》、《城市房地產管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律、法規(guī)對被征收人進行補償安置。
法律沒有直接規(guī)定“土地出讓年限期滿后政府將無償收回”。
《城市房地產管理法》第二十二條規(guī)定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。”根據(jù)《物權法》的規(guī)定，對于住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續(xù)期；因此本條可以理解為更傾向于針對非住宅建設用地使用權期間屆滿的規(guī)定。根據(jù)本條規(guī)定，土地使用者只要在期間屆滿前一年申請續(xù)期的，除根據(jù)社會公共利益需要收回該副土地的，應當予以批準；如果不被批準，有且只能有一個理由，那就是必須是為了社會公共利益。現(xiàn)實中，土地使用證在期間屆滿前必定會申請續(xù)期的，除非其不知道或者沒有被告知這個權利。從新聞所表現(xiàn)的事實是，該案中1000多戶業(yè)主確實沒有被告知權利。
據(jù)此，如果政府根據(jù)本條的規(guī)定收回土地，必須是為了社會公共利益，而為了社會公共利益的需要收回國有土地，屬于征收范疇，必須適用《國有土地上房屋征收與補償條例》。
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