[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱18720次
關于收容審查、行政程序及法治原則的思考
馬懷德
一、案情
1996年5月28日，湖南湘潭市岳塘區發售社會福利彩票，北京市民李群、李揚、陳利等六人得知后，攜帶共同籌集的20萬元現金來到岳塘區購買彩票。同年5月29日、30日、31日，李群等人先后購得獎品為桑塔納轎車的中獎彩票四張，獎品為奧拓轎車的彩票兩張。李群等人決定將中獎彩票通過湘潭市的朋友唐俊杰代為領取并在當地低價轉讓。陳利未取得其他五人同意，以個人名義將其中一張獎品為奧拓轎車的彩票贈送給唐，以表酬謝。
5月31日中午，在彩票民售現場，有人舉報工作人員出售廢票，岳塘分局民警通過舉報人找到出售廢票的工作人員董明利，董稱這些廢票是5月30日有三個外地青年人存放在她處的。經董相認，岳塘分局先后抓獲了李群等六人，并在未出示刑事偵查手續的情況下，扣押了他們轉讓轎車所得及購買彩票的余款共計52.54萬多元人民幣，但未向李群等人出具扣押清單。同時，該發局還扣押了唐俊杰所持的奧拓轎車中獎彩票。
同年6月1日，岳塘分局將李群等六人作為特大詐騙案件嫌疑人立案偵查，6月2日岳塘分局宣布對李群等實施收容審查。李群等人在收審通知書簽了字，但收審通知并未送達給李群等人。同年7月25日，岳塘分局對李群等取保候審，隨即解除了收審。但以所扣現金為可疑財物、中獎彩票為唐俊杰所有為由，拒不發還其六人共有現金及彩票。
李群等不服岳塘分局對其采取的收容審查、扣押財物的強制措施。于１９９６年１０月２２日向北京市海淀區人民法院提起訴訟，請求法院撤銷被告作出的收容審查決定，判令被告返還財物、賠償損失，賠禮道歉。
海淀區法院受理后，依法組成合議庭，于1997年12月24日進行了公開審理。
海淀區法院經審查后認為，原告李群等人攜巨款異地購買彩票，并以低價轉讓中獎彩票的行為，目前并無法律明文規定禁止，也不能證實1996年5月31日出現的廢票系李群等人所為。被告對原告李群進行收審，證據不足，適用法律有誤。被告認定李群等人的財物可疑，缺少事實和法律依據，且實施扣押時違反了法定程序，此扣押行為違法。唐俊杰所持的奧拓汽車中獎彩票系李群等六人共同購買，陳利一人表示贈送給唐，此贈予行為無效，彩票仍系李群等六人所有。
據此，海淀區法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國國家賠償法》的有關條款，撤銷了被告向原告發出的收容審通知書，判令被告岳塘分局返還李群等人的所有財物，賠償因違法收容審查給原告造成的經濟損失1141.56元，并向原告賠禮道歉。
被告岳塘分局不服此一審判決，于1997年7月15日向北京市第一中級人民法院提出上訴。
二審法院經審理于1997年11月9日作出（1997）一中行終字第110號行政判決書，二審法院認為，國務院《關于強制勞動和收容審查統一于勞動教養的通知》明確規定了公安機關采取收容審查強制措施的對象必須是具有輕微違法犯罪行為，且系身份不明或有流竄作案、多次作案、結伙作案嫌疑的人。岳塘分局認為李群等人寄放廢彩票，構成輕微違法犯罪行為，具備被收容審查的條件證據不足，因此該局作出對李群等人進行收容審查的決定，缺乏事實及法律依據，故依法應予撤銷。岳塘分局應賠償因違法收容審查給李群等人造成的經濟損失，向李群等人賠禮道歉。岳塘分局上訴提出其收容審查李群等人合法有據，李群等人對該起訴已超過法定時效等理由，缺乏事實依據，本院不予采納。原審判認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院應予維持。但原審訴訟費收取有誤，本院予應調整。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第62第1項，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
一審案件受理費135.70元由上訴人湘潭市公安局岳塘分局負擔（自本判決送達之次日起7日內交納）；二審案件受理費135.70元由上訴人湘潭市公安局岳塘分局負擔（已交納）。
本判決為終審判決。
二、案例分析研究
我認為雙方當事人爭議的焦點集中于以下幾個方面：
（一）被告的收審措施是否合法
判斷某項行政行為是否合法首先要看它是否有充足的事實根據和法律依據。被告認為原告有"出售廢票和擾亂公共秩序的輕微違法犯罪行為"，"連續摸中大獎有詐騙泄密嫌疑"。所以要采取收審措施。這些說法顯然值得商榷。
1.被告提供的證據無法證明原告有輕微違法犯罪行為，因而喪失了收容審查措施的事實根據。被告當時唯一的根據就是已知李群等人三天之內連續摸中六項大獎。作為行政執法部門，被告應當清楚，每做一項具體行政行為，都應當有充足的事實根據和法律依據。如果僅憑懷疑、猜測和推斷辦案，就難免出現冤案、錯案。本案被告收審李群等六人長達兩個月的時間里，也未找到任何確鑿的證據證明摸中大獎有何違法之處，這恰好證明了被告的行為從始至終都缺乏事實根據。
2.買彩票中獎是否構成詐騙嫌疑？
被告認為李群等人連續摸中大獎，有泄密和詐騙嫌疑，所以要采取收審和扣押財物措施。那么，究竟買彩票中大獎是否屬詐騙行為呢？眾所周知，社會福利彩票是國家對社會公開發行的用以募捐的活動，既然是對公眾發行的彩票，每個人都有權利購買，更有權中獎后獲得獎品。李群等人所得的獎品既非偷來的，更非騙來的，而是花錢買來的，并無任何過錯！被告僅憑這一點就懷疑李群等人有詐騙嫌疑，進而采取非法收審措施，顯然是沒有法律根據的。被告將法律并未禁止的行為視作詐騙顯屬不當。
從上述兩方面看，原告花錢買彩票中獎的行為，既不是輕微違法犯罪行為，更不是詐騙行為，而是法律并未禁止甚至提倡的合法行為。被告以此為由對原告采取收審措施既無事實依據，也無法律依據，因而是一項違法侵權行為。
（二）原告起訴是否超過訴訟時效
被告支堅持認為原告起訴超過了訴訟時效。判斷原告起訴是否超過時效，首先要弄清行政訴訟法及相關司法解釋對時效是如何規定的。行政訴訟法第39條規定了三個月的訴訟時效，《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第35條明確規定："行政機關關作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年"，也就是說，如果被告告知了訴權訴期，那末原告只有三個月的起訴期限，如果被告未告知訴權訴期，起訴的期限就是一年零三個月，本案被告是否告知訴權訴期就成為本案的焦點。從原告起訴時所依據的被告發給原告家屬的收容審查通知看，上面沒有任何關于訴權訴期的規定。被告爭辯說收審決定書上有原告的簽字，所以等于被告已將訴權和訴期告知原告。在原告堅持下，被告向法院提供了有原告簽字的"收審決定書"，該決定書鉛印內容中并無訴權訴期的規定，而在決定書的下端用紫色印油加蓋了一行所謂"訴權訴期"的內容，這一行字究竟是收審之前加蓋的還是收審后補蓋的呢？被告并沒有提供充足的證據證明不是事后加蓋的，按照行政訴訟法第32條和最高人民法院司法解釋第29條的規定，被告未能提供充分的證據證明這一點，所以被告提出的原告超過起訴時效的主張是完全不成立的。退一步講，即使不考慮這一點，僅從被告送給原告家屬的通知內容看，也十分清楚地證明被告作出收審決定時，根本沒有告知原告訴權和訴期。
（三）被告扣押財物的行為是行政行為還是刑事偵查行為
被告認為，在辦理李群等六人利用摸獎券之機泄密作弊騙取大額獎品的詐騙案中，被告是根據案情變化而逐步采取措施的。開始時，在緊急情況下對李群等人人身和物品進行搜查，扣押了部分財物，后來轉入刑事偵查，故先期的扣押物品行為為刑事偵查行為。這一說法沒有法律依據。
原告花錢買彩票，并無違法之處，中獎后低價轉讓彩票，也無不妥，無論是用來買彩票的錢，還是中獎后所得財物，都屬于公民合法財產，被告收審原告后，在沒有履行任何手續的情況下，隨意扣押原告合法財物，顯然是濫用職權違反法定程序的行政行為，構成違法行政強制措施。特別是被告羈押原告近60天后才予以釋放，拒不退還非法扣押的財物，其違法動機十分明顯。所以，被告以刑事偵查為由繼續扣押原告合法財產的行為沒有任何根據。
綜上，原告起訴條件合法充分，被告岳塘分局扣押財產、收容審查的行政行為屬于行政訴訟受案范圍，法院受理此案是正確的。被告行政行為證據不足，程序違法，適用法律不當，法院撤銷被告作出的扣押財產、收容審查行為，判令被告賠償損失、賠禮道歉的判決也是正確的。
三、幾點結論
這起案件可以說是對法治原則的又一次具體詮譯，如何正確理解行政法治原則成為每個執法者面臨的重要課題。行政法治原則的真正含義是：對行政機關而言，凡是法律未授權的，均不得為之；對于作為相對人的公民法人而言，凡是法律未禁止的，均可以為之。這并不是一個簡單的權力范圍與界限問題，而是我們立法、執法，乃至司法活動的價值取向問題。如果我們的執法者固守有罪推定的傳統信條，以權力者自居任意解釋法條，看不到自己的權力界限，那么我們的法治理想能否真正實現就要打上問號了！我認為就具體案件而言，有以下幾點需作進一步說明：
1.公安局亂扣財物、濫用收審措施亟待整治
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