[ 余上云 ]——(2003-7-4) / 已閱15329次
關于民事檢察監督制度缺陷及完善的幾點思考
余上云
一種制度悖論
“司法獨立乃是法治的真諦！”（龔祥瑞）法治的內在規定性使得以司法審判制度建設為核心的司法改革日益彰顯出審判獨立的價值意義，樹立審判權威，維護司法公正，乃法治必然，大勢所趨。盡管審判獨立原則與其他任何一項法律原則一樣，經過了一種從政治目的上升為法治原則的演進過程，但其內涵卻天然包容著一種技術性因素：權力分立使法院擺脫單純的工具性色彩，成為法治與正義的判斷者，從社會角色上得以淳化，這使其有權力公正司法；法官獨立，法官具備淵博的學識，高尚的品德，嚴謹的職業意識，這使其有能力公正司法。在法治的指引下，公正司法使正義維護者——法院（法官）日漸權威，終將以強大的公信力取信于民。
與此同時，作為同為司法機關的法律監督機關，檢察機關以抗訴、檢察建議等方式履行民事審判法律監督職能，以另類國家權力（檢察權）判斷形式預先標明法院生效裁判的可責性，這種同操法律職業者的國家權力質疑，顯然將使法院審判權威遭受挑戰。不僅如此，在檢察監督抗訴案件中，除了“一事不再理”原則之悖逆外，檢察抗訴強制性將法院及訴訟當事人拉入再審程序，使法院（法官）游離于雙方當事人之外在庭審中獲取爭議案件的權威性信息，并首先形成一種下意識認同或反感的非理性判斷，這顯然既不符合訴訟程序直接、言詞、理性等基本理念，又破壞了審判中立的根本原則，違背了訴訟發現真實的認識規律。由此，審判權威與檢察監督自然悖逆。
這種悖逆蘊含著兩種發展極致：其一，檢察監督的中肯、沉穩使法院裁判備受指責，審判權威日益受損，終使法院（法官）正義維護者的形象大打折扣，從而使整個社會的司法秩序遭遇嚴重威脅；其二，檢察監督因其軟弱、草率，迅速耗盡其差強人意的社會根基，而在法治的大旗下淪落，終使憲政制度的設計徒留形式。在漢密爾頓看來，“防止把某些權力集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要手段和個人的主動。”審判權威的維護是法治的要求，檢察威信的喪失同樣不符合法治以權力制約權力的原則，只有以審判權威為核心構建司法審判及民事檢察監督制度，謀求“雙贏”，才能保證司法公正的良性發展。
可惜謀求“雙贏”未必能得到一致的認同。以檢察機關為主的加強監督論和以法院為主的取消監督論在權力博奕中終于最直白地表現為“誰說了算誰是大哥”。由此，針對檢察監督的“弱勢地位”而言，筆者以為，與其說民事檢察監督影響法院權威，不如說在審判權威與檢察威信本應良性互動的運作中，僅具有純粹程序意義的檢察監督成為制度缺陷的犧牲品。當事人打官司追求裁判結果，當檢察監督不能導致任何實質性監督效果，檢察監督日趨沒落也就理所當然，這種局面正是排斥監督論者的希望，同時也正是其固執己見的陰謀，以審判獨立為大旗，誰敢捋其虎須？
但民事檢察監督衰落之后，司法審判又是否必然權威呢？孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。羅伯斯庇爾則更直白：“明智的立法者知道，再沒有比法官更需要立法者進行仔細的監督了，因為權勢的自豪感是最容易觸發人的弱點的東西。”權力制衡，以權力制約權力是法治的基礎之一，放棄對審判權的有效監督，何來保障司法公正呢？審判權威不可能僅建立在法官個人的純良品性上，它更需要以制度保障為基礎的社會綜合團體調機制。在我國，對民事審判的權力監督主要表現為法院系統內部監督、檢察機關監督、各級黨委監督、人大監督等形式。法院系統內部監督是公正司法的重要保障，但我國現有法院系統設置明顯存在著“自己監督自己”的邏輯悖論；權力機關、黨委機關對司法審判進行監督是人民主權的重要表現，但法律職業化決定了其監督更多的只是原則性的監督。社會分工的細化和專門化，使得現代的人們在很多時候面對自己職業外的世界感到茫然和無知，日臻感到被專業化、專門化的職業限定與隔離于自己的現實世界中而缺少溝通與了解，因此，司法的正義性與其寄望于非專業的社會角色，不如充分發揮現有機構的職能作用，健全有關監督制度，以同質的法律職業群體保證法律的正確施行。
若干制度完善設想
如前所述，檢察機關在民事審判監督中當具有自身的特殊優勢，至少它以一個與法院同質的職業機關身份履行法律監督職能有著一定的積極意義。但民事檢察監督缺乏完善的工作機制，兼以司法理念匱乏，是非曲直爭論難休，司法實踐也形形色色。據此，完善民事檢察監督制度，其應關注以下問題：
（一）司法角色定位。
民事檢察監督在憲制層面上的角色定位是檢察監督與司法審判制衡的關鍵。在民事檢察監督中，檢察機關以抗訴、檢察建議、支持起訴、提起民事公訴等方式行使檢察權，其當處于什么地位呢？就此，國外學界主要有以下三種觀點：（1）當事人說。檢察機關的訴訟地位是當事人；（2）國家代表說。檢察機關在訴訟中任何時候都不會是當事人，他永遠居于實行監督的國家代表地位；（3）折衷說。檢察機關是訴訟意義上的當事人，他同時也是以法制維護者的身份參加訴訟，發揮法律監督作用。國內有學者認為，在提起民事訴訟時，檢察機關的訴訟地位應是原告的訴訟代理人。
其實，“對任何事物的研究，只有既顧及其質又顧及其量，才可能得出正確的結論”（張衛平）。民事檢察監督通過對當事人私權糾紛再判斷的方式介入訴訟，其目的在于法院裁判可責性確認。盡管監督的過程往往表現為當事人申訴、檢察機關借閱案卷審查、提起抗訴、抗訴出庭、當事人權益糾紛再判斷等以“私權”為中心的一系列活動，但檢察監督并不在意于當事人的私權糾紛，他主要通過個案監督方式為社會權益公平分配提供更多保證。盡管監督完全可能導致個案訴訟成本的提高，可能影響裁判權威，但個別正義的成本提升將使一般正義的低耗費實現更為可能。通過檢察監督的潛在性制約，使法官（法院）感到檢察監督無時不在，通過心理作用機制實現對法官恣意的控制。同時，盡管法院在再審案件時，必然會顧及檢察機關的“意見”，從而可能影響法院對案件獨立、中立地作出判斷，但這種對抗性的“意見”并不能決定性影響其裁判，因為，“一個擁有獨立自主審判權的法官在審判過程中是從容不迫和泰然自若的，他一般能夠保持一種勇于容納各種不同甚至對立主張、觀點和證據的態度”，這種態度有助于他在制作“裁判問題上保持慎重，因而在審判過程中能夠自覺地摒棄預斷，克制偏見，不以個人好惡來影響裁判結果和程序進程，并且兼聽各方的不同意見”（陳瑞華）。更重要的是，檢察機關并沒有強制性地把自己的“意見”加諸法庭，他同樣在尋求一種可以“說服”自己的權威性判斷。這種“不破不立”的矛盾運動對法院其他案件的公正裁判將起到一定促進作用。這樣說來，民事檢察監督機關從質的規定性上來說，它履行國家代表監督權能，因其監督方式的特殊性，它具備訴訟意義當事人的一定特征。
（二）參與訴訟程序思考。
作為國家代表，檢察機關參與民事審判監督必須以國家利益、社會公共利益及法治秩序為出發點。審判機關在訴訟中必須恪守中立地位，國家利益、公共利益及法治秩序的維護在訴訟中更多地應由其他機關、組織、個人提出主張。出于監督對象的特殊性，檢察機關把法院作出的存在重大錯判可能的案件交回法院再審，以與審判同質的職業視角去檢討裁判，通過對民事權益再判斷請求參與審判監督，其必須說明監督的合法性，并提出相關證據予以主張，當是監督的應有之義，即“以理服人”、“言之有據”。
根據高檢《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》，人民檢察院可以調查取證的僅限于以下情形：（一）當事人及其訴訟代理人由于客觀原因不能自行收集的主要證據，向人民法院提供了證據線索，人民法院應予調查未進行調查取證的；（二）當事人提供的證據互相矛盾，人民法院應予調查取證未進行的；（三）審判人員在審理該案時可能職務違法的；（四）人民法院據以認定事實的主要證據可能是偽證的。因此，檢察機關提出相關證據證明其主張，并不能視為代表國家公權力支持一方當事人，反對另一方當事人，打破了當事人之間的訴訟平衡，違反了民事訴訟當事人訴訟地位平等的基本原則，因為檢察機關所做的，完全是在原審中依法應該查清的。法官是中立的裁判者，并不是機械的“自動售貨機”，在庭審中當具有一定的主動權，法官疏于職責致裁判出現爭議，當然不能因為審判權的特殊性而保持個案裁判的不容質疑。事實上，檢察監督的價值正在于同質的“法律守衛”。法律是一個龐大的體系，“法院是法律帝國的理想，法官是帝國的王侯”（德沃金），檢察官當是法律帝國的“法律守衛”。
既然檢察機關調查證據有其法理依據并源于法官的疏于職責，根據民事訴訟有關基本原則，調查的證據也應平等地進入庭審。區別于訴訟當事人，檢察機關應僅就其調查證據的客觀性、關聯性、合法性進行說明，并回答當事人及法官的相關提問，而不應參與證據質證及辯論，證據的效力由當事人進行質證并由法院最終確認，即其證據出示類似于“鑒定人”出庭作證，以盡可能減少對私權的不當影響。與此相關的是檢察機關在庭審中的位置安排問題。檢察機關出庭抗訴并有權出示證據，接受相關詢問，顯然不能超然于法庭之外，同時，基于民事訴訟的對抗制特點及抗訴的針對性，不妨在原被告席與旁聽席之間傾斜審判席設定一位置，表示其獨立于原被告而與審判機關既同質又針鋒相對的特點。至于出庭稱謂，鑒于法庭審判長、審判員、陪審員及書記員的特定結構，考慮法院及檢察機關不同領導體制表現出的職權行使方式，出庭抗訴不妨統稱為“抗訴機關”。類似地，支持起訴當享有示證權利，并統稱為“支持起訴機關”。
此外，抗訴案件再審，上級法院不能一律指令原審法院再審，而應以“同級抗、同級審”為主構建再審管轄制度。類二狀態的出現即為指令原審法院再審弊端的明證。眾所周知，原審法院的司法水平一般低于其上級法院，抗訴案件由原審法院同級檢察院上級機關提出，體現了對審判權的尊重及抗訴的嚴肅性，指令原審法院再審不僅與此不相稱，更重要的是，從“自己監督自己”的邏輯悖論出發，原審法院再審顯然將面臨著更多非理性因素阻撓，這正背離了“回避”制度的精神。因此，盡管由于審判人力、物力的限制，指令原審法院再審確有必要，但也應當區分原審情況而不能一味指令再審。
（三）監督方式有效性思考。
根據現行《民事訴訟法》有關規定，檢察機關主要采取抗訴的方式對法院審判進行監督。根據高檢司法解釋，各地檢察機關在總結經驗的基礎上，嘗試了以檢察建議的方式進行訴訟監督。由于提出檢察建議與提出抗訴條件的一致性，檢察建議明顯突出了監督效益，降低了司法成本，其不失為一種有效的監督方式。但檢察建議缺乏立法支持，也沒有得到法院的一致認可，司法實踐中的檢察建議監督情況千差萬別，一度形成了“依法檢兩家主要領導關系好壞而決定采納檢察建議與否”的不良情況。實踐中，檢察建議主要實行“同級審、同級建議”的原則，出于對生效裁判嚴肅性、穩定性的維護，檢察建議監督方式需進行有效的改造。檢察機關提出檢察建議應提經檢委會同意并報上級檢察機關批準，以此保證與抗訴實質性一致，保證檢察監督不受地方保護的影響。法院接到檢察機關的檢察建議，當移交審判監督庭審查并由其決定是否啟動再審程序。其間，基于法院院長及審委會的權威地位，不宜由法院院長提交審委會討論決定開始再審程序，以盡可能減小對再審審理的負面影響，避免“先入為主”的認識誤差。同時，檢察機關既然提出的是“建議”，也不能強求法院必需啟動再審，因檢察建議已獲上級院批準，其僅需保留抗訴的主動權足矣。
上述程序性手段并足以保證監督的有效開展。根據分權制衡理論，權力的制衡必需以權力的平衡為保障。法院以“司法最終解決”為歸宿，其對事實的最終判斷權絕對不容動搖，但法官的人性特點決定了其“性惡”的可能，必須以“平衡”的監督權予其以警示。有效的監督必須以恰當的監督權限為基礎。就檢察監督而言，盡管在憲法體制上檢察權同時具有公訴權和法律監督權的雙重屬性，檢察機關的地位似乎也因此高于法院，但正由于缺乏有力的監督方式，法律監督權更多地僅具有形式意義。借鑒國外法律監督制度設置及我國古代封建監察制度，立法應賦予檢察機關向同級人大對于違法違紀情節嚴重法官的彈劾權。同時，出于檢察機關法律監督地位的特殊性，人大相應當建立“法官、檢察官彈劾制”，對違法違紀情節嚴重的法官、檢察官予以罷免。“自己監督自己”固然重要，但良性的職業道德未必能夠匹敵于健全的監督機制。
（四）民事公訴制度設想。
盡管檢察機關作為行政機關或司法機關性質不盡相同，但檢察機關作為公益代表提起民事訴訟制度為當代許多國家認同。基于“私權自治”的基本原則，各國檢察機關提起民事訴訟大多受到嚴格的限制。在我國，現行法律并沒有規定這一制度，但近年來，隨著社會生活的日益復雜，民事糾紛表現出許多新特點，國有資產流失、假貨橫流、生態污染等嚴重損害國家利益和社會公共利益事件不斷發生，再兼以部分權力部門玩忽職守、濫用職權，法律現行規定已明顯滯后。因此，借鑒國外立法，結合社會實際，構建民事公訴制度值得探索。
民事公訴主要難題在于對“私權自治”下“私權”與“公益”的斟別及對行政機關執法權的處理。由于公益訴訟標的的實體權利大多為行政機關及私人在不同層面上所享有，出于對行政權的尊重，檢察機關一經發現國家利益、社會公共利益遭受特定侵害，應首先向主管機關提出檢察建議或支持當事人提起民事訴訟。非主管行政機關在特定時效屆滿前不作出處理或當事人不愿、不敢或不能提起訴訟，恢復公益原狀，檢察機關不宜代為提起民事訴訟。檢察機關因其公益代表人身份，其訴訟地位應相當于原告，其稱謂無妨定位為“公訴機關”。其在訴訟中的實體處分權以不低于受侵害狀態為限。同時，檢察機關提起民事訴訟被判敗訴的，有關當事人應有權要求國家賠償，以保證檢察機關謹慎、合理地行使公訴權。此外，鑒于民事訴訟的平等性，對方當事人應有權提起反訴，反訴被判賠償的，檢察機關當有權請求法院判令實體權利人承擔民事責任。
民事檢察監督制度是一個另類的問題，從以法院為主的取消監督論到以檢察機關為主的加強監督論以及法學專家們的莫衷一是，我們應該獲得的絕不應只是權力博奕的信息，而這大概也正表明了權力制衡的價值所在吧。
