[ 李慧蘭 ]——(2012-3-21) / 已閱12810次
時(shí)效制度應(yīng)當(dāng)在平衡這兩種利益的基礎(chǔ)上設(shè)置。因此，時(shí)效制度的設(shè)立有個(gè)公認(rèn)的前提條件：權(quán)利人受到侵權(quán)后，能行使權(quán)利而長(zhǎng)期不行使或怠于行使。即“法律不保護(hù)躺在權(quán)利上睡覺(jué)的人”。可事實(shí)上，沒(méi)有人會(huì)在權(quán)利受侵害后躺在受損的權(quán)利上睡大覺(jué)，相反，他們奔走于各類各級(jí)行政機(jī)關(guān)之間，以求保障權(quán)利。
民事訴訟與行政訴訟有些問(wèn)題在本質(zhì)是上相同的，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政訴訟時(shí)效中斷制度作出具體規(guī)定。[馬懷德：《＜行政訴訟法＞存在的問(wèn)題及修改建議》，載《法學(xué)論壇》2010年第5期。]
2、窮盡行政救濟(jì)原則
窮盡行政救濟(jì)原則是指當(dāng)事人沒(méi)有利用一切可能的行政救濟(jì)之前，不能申請(qǐng)法院裁決對(duì)他不利的行政決定，當(dāng)事人尋求救濟(jì)時(shí)，必須先利用行政內(nèi)部存在的最近的和簡(jiǎn)便的救濟(jì)手段。[王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），中國(guó)法制出版社1995年版，第651頁(yè)。]既然鼓勵(lì)這些先司法手段，就應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)這些手段不奏效時(shí)訴至法院。行政救濟(jì)與司法救濟(jì)途徑各自審查范圍和審查標(biāo)準(zhǔn)不同，期限過(guò)短暫致使當(dāng)事人實(shí)際只能擇其一條途徑。如選擇行政救濟(jì)幾乎意味著要放棄司法救濟(jì)，違反司法最終原則。[王雪梅：《司法最終原則——從行政最終裁決談起》，載《行政法學(xué)研究》，2001年第4期。]
3、行政訴訟法的目的：兼顧解決爭(zhēng)議與合法性審查
當(dāng)前正在著手行政訴訟法的修改，[傅召平：《行政訴訟法修改調(diào)研會(huì)在長(zhǎng)沙舉行》，載人民法院報(bào)，2011年8月18日第 001 版。]許多學(xué)者指出目前關(guān)于行政訴訟法目的的規(guī)定“過(guò)于強(qiáng)調(diào)保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，弱化了保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目的”，不利于解決行政爭(zhēng)議。[張維《行政訴訟法需要大幅度修改》，載法制日?qǐng)?bào)/2011年5月4日第003版。]行政訴訟法的目的應(yīng)當(dāng)是解決爭(zhēng)議與合法性審查的對(duì)立統(tǒng)一，期限設(shè)計(jì)的最低限度必須使當(dāng)事人能夠有比較充分的機(jī)會(huì)認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利是否受侵犯以及能夠采取哪些手段救濟(jì)。
4、法律應(yīng)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)：平衡規(guī)范功能與定紛止?fàn)?br>
法律不應(yīng)當(dāng)遷就當(dāng)事人的無(wú)知，但是不能無(wú)視大量糾紛被拒之門(mén)外的事實(shí)。一方面，起訴期限短有利于督促當(dāng)事人盡快行使權(quán)利，也有利于維護(hù)行政行為的公定力。但是另一方面，只要當(dāng)事人仍在主張權(quán)利，就說(shuō)明法治的任務(wù)沒(méi)有完成。法律設(shè)置起訴期限規(guī)則的目的不是為了限制當(dāng)事人的權(quán)利。[易軍：《行政起訴制度的缺陷與完善》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年06期。]立法應(yīng)當(dāng)在規(guī)范功能與定紛止?fàn)庨g尋找平衡點(diǎn)。
三、行政訴訟時(shí)效中斷制度的內(nèi)容構(gòu)建
構(gòu)建行政訴訟起訴期限中斷制度，可以參照民事訴訟關(guān)于時(shí)效中斷的有關(guān)規(guī)定。
（一）原行政機(jī)關(guān)承諾更正應(yīng)成為中斷事由
民事訴訟中權(quán)利人一方直接向義務(wù)人送交主張權(quán)利文書(shū)，義務(wù)人在文書(shū)上簽字、蓋章或者雖未簽字、蓋章但能夠以其他方式證明該文書(shū)到達(dá)義務(wù)人的，產(chǎn)生時(shí)效中斷效力。[《最高人民法院關(guān)于審理民事案件適用訴訟時(shí)效制度若干問(wèn)題的規(guī)定》第10條第1款。]但是行政訴訟中，如果當(dāng)事人僅僅是向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)表示不服，則其制約力不足以中斷起訴期限。但如果行政機(jī)關(guān)承認(rèn)自己的具體行政行為存在錯(cuò)誤并承諾更正[ 例如《土地登記管理辦法》第58條規(guī)定登記機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)土地登記薄記載的事項(xiàng)確有錯(cuò)誤，經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后可進(jìn)行更正登記。]，當(dāng)事人有理由對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)的解決形成合理信賴，此時(shí)應(yīng)當(dāng)構(gòu)成中斷。日后，若原行政機(jī)關(guān)因未獲批準(zhǔn)等理由不能兌現(xiàn)更正承諾的，當(dāng)事人仍應(yīng)享有司法救濟(jì)權(quán)利。
（二）上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)在信訪接待中承諾解決的應(yīng)產(chǎn)生中斷效力
信訪作為群眾權(quán)利救濟(jì)的一種特殊方式，是中國(guó)法治現(xiàn)狀的特殊產(chǎn)物，其主張權(quán)利的主觀目的是明確的，而且是容易確定的一個(gè)事實(shí)。如果上級(jí)機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)承諾將對(duì)當(dāng)事人反映的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查、解決，當(dāng)事人會(huì)因此而等待行政處理的結(jié)果，直至超過(guò)起訴期限。如不把這種情形當(dāng)作行政訴訟時(shí)效中斷看待，許多行政官司中相對(duì)人的權(quán)利就很容易喪失。[曾居能：《對(duì)行政訴訟時(shí)效的幾點(diǎn)思考》]
（三）行政復(fù)議應(yīng)產(chǎn)生中斷效力
一方面，行政復(fù)議比信訪、上訪更能體現(xiàn)當(dāng)事人主張權(quán)利的訴求，也更能合理產(chǎn)生信賴，因此經(jīng)過(guò)行政復(fù)議應(yīng)產(chǎn)生時(shí)效中斷效力。
另一方面如果行政復(fù)議后超過(guò)直接起訴期限，法院是否要受理？從保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的角度，應(yīng)當(dāng)受理。但是這在邏輯上是自相矛盾的。[陳偉：《如何處理行政機(jī)關(guān)的超期復(fù)議案件》，載人民法院報(bào)2011年5月19日第007版。]因?yàn)橹苯悠鹪V如過(guò)超過(guò)起訴期限不被受理，通過(guò)行政復(fù)議后反而被受理了。如果行政復(fù)議能產(chǎn)生時(shí)效中斷效力，則可以解決這一邏輯矛盾，它的好處在于，其一，行政復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn)高于行政訴訟，允許中斷則當(dāng)事人有更大的選擇余地；其二，設(shè)立時(shí)效中斷，當(dāng)事人最后仍可訴諸司法救濟(jì)，保證行政行為最終仍受司法制約和監(jiān)督。
（四）行政訴訟不予受理、駁回起訴在一定情況下應(yīng)構(gòu)成中斷事由
在當(dāng)事人撤訴的情況下，根據(jù)一事不再理原則不能再次啟動(dòng)訴訟程序。在不予受理或被駁回起訴的情況下，應(yīng)具體分析，如果不滿足提起行政訴訟的前三個(gè)條件，不構(gòu)成“訴”，則不產(chǎn)生阻斷期限的力；如不符合管轄權(quán)限、應(yīng)先經(jīng)過(guò)政府行政裁決[ 余義勇：《一宗“超過(guò)起訴期”的土地官司》，載四川日?qǐng)?bào)2005年1月28日。]等，則應(yīng)當(dāng)構(gòu)成時(shí)效中斷事由。
因?yàn)閷?duì)于我國(guó)的管轄規(guī)定、行政爭(zhēng)議的處理程序，不能要求普通當(dāng)事人面面俱到地掌握。也很難要求當(dāng)事人必須對(duì)各種程序的期限完全了解并合理運(yùn)用以保證不誤訴訟期限。
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