[ 趙 龍 ]——(2012-6-13) / 已閱6661次
【案情】
2008年6月，某藥業(yè)公司與王某簽訂承包合同，將藥業(yè)公司原藥二部承包給王某，用于生產(chǎn)甲苯磺酰氯等劇毒危險化學(xué)產(chǎn)品，并約定：在承包期間，王某在進貨、銷售、辦理劇毒化學(xué)品公路通行證、開具增值稅發(fā)票等均可以藥業(yè)公司名義進行。至2011年1月22日，共生產(chǎn)甲苯磺酰氯3314.8噸，銷售收入為2969萬余元。因藥業(yè)公司一直未取得危險化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證，擅自從事危險化學(xué)品生產(chǎn)，縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依據(jù)安全生產(chǎn)法第八十四條的規(guī)定，對藥業(yè)公司作出責(zé)令停產(chǎn)，沒收違法所得2969萬余元，并處罰款2969萬余元的行政處罰。藥業(yè)公司不服，向縣政府提起行政復(fù)議，縣政府復(fù)議維持了該行政處罰，遂提起行政訴訟。
【分歧】
縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門（簡稱安監(jiān)部門）對危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)的違法行為是否具有行政處罰權(quán)，在審理過程中產(chǎn)生了兩種不同意見：一種意見認(rèn)為，根據(jù)安全生產(chǎn)法、行政處罰法等相關(guān)規(guī)定，縣安監(jiān)部門具有行政處罰權(quán)；另一種意見認(rèn)為，在不同的生產(chǎn)領(lǐng)域中，危險化學(xué)品生產(chǎn)存在一定的特殊性。根據(jù)安全生產(chǎn)許可證條例和危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法的相關(guān)規(guī)定，危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理主體是國務(wù)院安監(jiān)部門或省、自治區(qū)、直轄市政府安監(jiān)部門。對于行政處罰的主體，根據(jù)安全生產(chǎn)許可證條例第二十三條的規(guī)定和危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法第五十三條的規(guī)定，由安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關(guān)決定。由此，行政處罰的主體應(yīng)該為國務(wù)院安監(jiān)部門或省、自治區(qū)、直轄市政府安監(jiān)部門，縣安監(jiān)部門不具有行政處罰權(quán)。
【評析】
筆者同意第二種意見，具體分析如下：
行政領(lǐng)域涉及的法律規(guī)范層級和門類較多，像本案所涉的危險化學(xué)品生產(chǎn)領(lǐng)域，安全生產(chǎn)法、安全生產(chǎn)許可證條例、危險化學(xué)品安全管理條例、危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法等構(gòu)成規(guī)范危險化學(xué)品安全生產(chǎn)的法律體系。其中，安全生產(chǎn)法是法律，安全生產(chǎn)許可證條例、危險化學(xué)品安全管理條例是行政法規(guī)，危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法是部門規(guī)章，此外還存在其他部門規(guī)章及地方性法規(guī)和規(guī)章。在法律適用的過程中，如何識別法律依據(jù)，解決法律規(guī)范沖突，對行政審判具有重要意義。當(dāng)調(diào)整同一對象的不同法律規(guī)范因規(guī)定不同而發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則，判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范。
根據(jù)安全生產(chǎn)法第九條第一款和第九十四條規(guī)定，縣級以上安監(jiān)部門對行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理，決定行政處罰。由此，安全生產(chǎn)法對于行政處罰主體的規(guī)定是縣級以上安監(jiān)部門。根據(jù)安全生產(chǎn)許可證條例第三條第二款的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府安監(jiān)部門負(fù)責(zé)除國務(wù)院安監(jiān)部門管理之外的危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理，并接受國務(wù)院安監(jiān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)安全生產(chǎn)許可證條例第二十三條的規(guī)定，本條例規(guī)定的行政處罰，由安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關(guān)決定。由此，行政處罰的主體僅限于國務(wù)院安監(jiān)部門或省、自治區(qū)、直轄市安監(jiān)部門，而不包括市、縣安監(jiān)部門。可見，對危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)違法行為進行處罰的主體，安全生產(chǎn)法和安全生產(chǎn)許可證條例及危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法的規(guī)定不一致。安全生產(chǎn)許可證條例和危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法將對危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)違法行為進行行政處罰的主體限定為國務(wù)院安監(jiān)部門或省、自治區(qū)、直轄市安監(jiān)部門，是否縮小了上位法的行政主體或其職權(quán)范圍？根據(jù)安全生產(chǎn)法第九十四條的規(guī)定，有關(guān)法律、行政法規(guī)對行政處罰的決定機關(guān)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。該法律條款特別強調(diào)對行政處罰的決定機關(guān)法律法規(guī)另有規(guī)定的，按照其規(guī)定，屬于立法授權(quán)條款，其授權(quán)目的是對特別事項作出特別調(diào)整，這主要是危險化學(xué)品生產(chǎn)領(lǐng)域的特殊性所決定的。因此，安全生產(chǎn)許可證條例第三條第二款和第二十三條將對危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)的違法行為進行行政處罰的主體限定為國務(wù)院安監(jiān)部門或省、自治區(qū)、直轄市安監(jiān)部門，不屬于縮小行政主體或其職權(quán)范圍的情形，沒有違反上位法的規(guī)定，且安全生產(chǎn)許可證條例屬于行政法規(guī)，符合安全生產(chǎn)法第九十四條的規(guī)定。
上位法與下位法發(fā)生沖突，適用上位法的規(guī)定，體現(xiàn)的是法律效力的優(yōu)先性原則。當(dāng)上位法與下位法不存在沖突的情形下，應(yīng)該優(yōu)先適用規(guī)定更加具體、更加詳細(xì)的下位法。因此，在危險化學(xué)品生產(chǎn)領(lǐng)域，在上位法安全生產(chǎn)法對于行政處罰的主體規(guī)定比較原則的情況下，應(yīng)該適用規(guī)定明確、具體的安全生產(chǎn)許可證條例，參照適用危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法。具體到本案，縣安監(jiān)部門在沒有法律、法規(guī)授權(quán)或委托的情形下，排除適用安全生產(chǎn)許可證條例和危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法，選擇適用規(guī)定較為原則的安全生產(chǎn)法，創(chuàng)設(shè)行政處罰權(quán)對醫(yī)藥公司進行處罰，超越了法定職權(quán)，應(yīng)予撤銷。
（作者單位：浙江省湖州市中級人民法院；安吉縣人民法院）
