[ 周萬春 ]——(2012-11-13) / 已閱7200次
公共利益是現代行政之目的，也是行政法能夠成為部門法的重要基礎，因而在行政法當中具有極為重要的地位。行政法中的公共利益，不但限定了公民所擁有的權利界限，而且也為行政機關的權力行使明確了法律規范。為此，應當在立法、行政及司法等環節上對行政法中的公共利益進行界定，從而保障行政法中的公共利益能夠實現。本文旨在對公共利益的概念進行界定，繼而探討行政法視野下實現公共利益和個人利益平衡的制度建設，并提出行政法視野下維護公共利益的對策選擇。
一、公共利益的概念界定
一是公共，表示為公眾所有，是公共利益的重心。人作為一種社會群體，具有極強的流動性，在某一范圍之內占據多數的勢力集團經過人口流動，就有可能形成另外的集團，而公共利益也會得以改變。由此可見，公共自有其相對性，而相對性正是公共利益之所以不確定的原因。二是利益，從哲學上看，主要表現為某一特定課題對于主體所具有的意義，并為主體自身或其他評價者承認對于有關主體之存在具有價值。可見，利益的不確定性或利益自身的特性是相互聯系的，而該特性之形成又取決于課題、主體及主、客體間的關系。綜上，公共利益是在一定范圍內，由具有共同價值取向的多數人之利益要求而確定的，確定的關鍵不在于一定范圍的確定上，而在于范圍內多數人之確定。這就造就了公共利益具有不確定性。這種不確定主要表現為利益內容具有不確定、受益對象具有不確定性這兩個方面。
二、行政法視野下實現公共利益和個人利益平衡的制度建設
（一）建立公共利益和個人利益相互平衡的聽證制度。公共利益之本質在于實現與維護社會中各位成員的基本禮儀。因此，要確定何為公共利益，就要在決策的過程中傾聽每一個人的呼聲與意愿。假如社會當中的每一個成員都能將個人意愿公開而直接地表達出來，并能被決策者們所采用，那就是真正地體現出公共利益之內涵。當然，從現實操作層面來考慮，真正傾聽每一位成員的聲音，關注社會共同體當中每一位成員的實際意愿，從而實現每一位成員的利益。這對于一個決策者來說是不可能的。但是，這并不能成為領導者在決策過程中“關門”制定政策的理由。建立聽證制度，通過有代表性地聽取每位社會成員的呼聲和意愿，賦予當事人就一些重要事實表達自身意見的良機，并將這些意見與呼聲有機融合到公共利益的決策機制之中。
（二）建立公共利益和個人利益互相平衡的協商制度。現實當中，即使是能夠真正體現每一位成員利益的公共利益，它和個人利益之間也會存在這樣或者那樣的沖突。這是因為公共利益所涉及的還是每一位成員的切身利益。在要求個人或者少數人犧牲其自身利益而去服從公共利益時，不免就會發生難以預見的沖突，而協商機制則是緩和這一矛盾的理想選擇。由于在協商過程中，公共意志得到了有效整合，公共利益也能得到合理的表達，社會當中的每一個成員都能根據公共信息及個人判斷對個人利益和公共利益形成共識，并緩和個人利益和公共利益之間的矛盾，讓公共利益能夠更好地符合各成員之利益。
（三）建立合理的法律確定制度。當社會中的每一位成員利益都能表達出來，而且成員對于公共利益之認識已達到相當共識，那就很有必要通過社會成員進行表決，把公共利益通過法律之形式加以確定。誠然，因為公共利益本身是十分復雜的，在法律界定其內容的時候，不但要包括法律明文規定的各項利益，而且還應包括法律原則之規定，這就需要在具體實踐中依據法律之規定，并結合實際情況進行認證。
三、行政法視野下維護公共利益的對策選擇
（一）立法機關運用立法程序以確認公共利益。公共利益之界定權應當掌握在人民群眾手中，這是因為，只有人民自己，才能知道何為自身共同利益，也惟有人民才是公共利益中最為權威的決定者，而由公眾自行來決定公共利益內容的最佳形式，莫過于有人民代表機關或者代議機構來制定出法律。所以，唯有立法機關才能以立法形式設定公共利益的具體條款。因為公共利益往往具備了不確定性與相對性，在應用中容易被濫用，甚至曲解。立法機關在進行立法時，應當要盡可能地將公共利益內容加以具體化，讓人民群眾能通過相關法律規范來明確公共利益的具體內容和目的。與此同時，立法機關在確定公共利益條款過程中，應當全面征求與聽取各方的意見，考慮與權衡各個社會群體的切身利益，最終建立起一種相對較為完善的法律規范。
（二）行政機關運用行政程序以實現公共利益。行政機關應要嚴格地執行有關法律規范，通過個案，把公共利益加以具體化，并最終確定下來，從而具體實現公共利益。但是，因為公共利益在行政之中所涉及的面十分廣，只靠立法無法做出十分詳盡之規定，這也就賦予行政機關以十分大的空間，造成行政機關在具體公共利益確定上擁有十分大的自由裁量權。對于這一實體之中的不確定性，一定要運用完整而正當的法律程序加以彌補，主要應包括決策公開程序、公共調查與咨詢程序、通知程序、聽證程序及補償程序等各類程序。通過以上程序規定，使行政機關對公共利益的決策與執行過程變得公開而透明，能夠切實保障相對人所具有的知情權、聽證權、申辯權及補償權等各項權利。以此同時，行政機關在使用公共利益限制時，要嚴格遵循比例原則作出利益衡量。
（三）司法機關運用司法程序以確保公共利益的實現。對于不確定概念之解釋與適用，曾經被認為是屬于行政機關可進行自由裁量之范疇。司法機關要更加尊重行政權力，不應對其解釋與適用實行審查。但是，隨著當今時代之發展，這一觀念已發生了新的變化：法院對于行政機關的不確定法律概念這一解釋，可以沒有限制地進行審查，并且不受行政機關解釋的拘束。在法律還沒有對公共利益進行具體規定的情況下，應當由行政機關通過自由裁量權及相關行政程序，以確定共公共利益。當相對人對于行政機關所作出的決定不服從時，法律一定要賦予其進行訴訟之權利，并通過司法程序，對公共利益進行最后確認。在司法審查的過程中，法院應當采取綜合權衡的方式，以公共利益來限制公民權利之目的、必要性、內容及限制程度，同時還有被限制的公民權利之種類和性質等多種因素，以此來判斷這一公共利益是否真正符合立法之要求，行政機關所實際擁有的自由裁量權是否會被濫用。運用司法程序以確認公共利益，主要通過個案，讓公共利益得以具體的實現。
總的來說，公共利益不僅為公民權利設置了界限，而且也為行政機關行政權力設置了邊界。因為公共利益具有不確定性，因而行政機關具有很大的裁量空間。為了避免出現行政機關盜用公共利益的名義來謀取非公共利益，應著力在立法、行政執法和司法等環節進行制約，從而切實維護公共利益。
（作者單位：江蘇省淮安市清河區人民法院）
