[ 呂國華 ]——(2013-7-12) / 已閱11271次
【摘要】隨著城市建設的快速推進，我國大量城中村和城市郊區的集體土地納入征收范圍。按照我國現有法律制度規定，征收集體土地的同時，該土地之上的房屋也一并納入征收范圍。征收集體土地上的房屋，應當予以補償。我國現有集體土地上房屋征收補償制度存在缺乏統一補償標準、補償偏低、補償程序混亂、補償主體不統一等缺陷，有待進一步完善。我國應當對集體土地上房屋征收補償制度進行統一立法，確定補償標準，規范補償程序，完善征收補償制度，保障集體土地上房屋征收補償依法、有序進行，維護集體土地上房屋所有權人的合法權益。
【關鍵詞】集體土地 房屋 征收 補償 分析
我國集體土地房屋征收補償制度無論在補償標準，還是在補償程序方面存在諸多缺陷。當前，我國正在加快城市國有土地上房屋征收補償制度的立法進程，也應當順勢啟動集體土地上房屋征收補償制度的立法，全面完善我國房屋征收補償制度。
一、從一個案例說起
北京市房山區竇店鎮某村村民建設的房屋于二〇〇九年劃入拆遷范圍，該房屋占用的集體土地征收為國有土地。北京市房山區土地行政主管部門沒有支付土地補償，房屋拆遷許可證載明的拆遷人也沒有支付土地補償。在該村民的一再要求下，最終，其所在的村委會與其簽訂了一份補償協議，支付了一定的區位補償費。該村民始終無法明白，明明是政府征收其所在村的集體土地，征收其建設的集體土地上的房屋，為何自己沒有從政府那里拿到土地補償款；明明是拆遷人按照拆遷許可證拆除自己建設的房屋，為何該拆遷人也未支付任何相應的土地補償，而由村委會出面支付區位補償費。最終，該村民委托呂國華律師向法院提起了訴訟，要求相關單位支付土地補償款。這個案例是我國當前集體土地上房屋征收補償中的典型案例。我國沒有關于集體土地上房屋征收標準和程序的統一立法。迄今為止，我國有關集體土地上房屋征收補償均由各地作出具體規定。上面提及的案例中的征收補償標準和程序也是將北京市人民政府制定的地方政府規章——《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》作為補償基本依據。我國缺乏對集體土地上房屋征收補償制度的統一立法，一些地方“各自為政”，實踐中集體土地上房屋征收補償引發了不少亟待解決的問題。
二、當前集體土地上房屋征收補償制度失范分析
《中華人民共和國土地管理法》將集體土地上的房屋一并納入地上附著物的范圍，但對征收集體土地上房屋補償標準和程序沒有進行明確規定，而只是籠統規定集體土地上房屋征收補償標準由各省、自治區和直轄市制定。事實上，除北京等少數發達地區制定了諸如《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》等地方政府規章或地方性法規之外，我國其它絕大部分省份迄今尚未對征收集體土地上房屋補償標準作出規定。在我國相當大的區域內，征收集體土地上房屋仍然依靠行政命令，而非法律程序，房屋補償仍具有極大的隨意性。大量失地農民的合法權益被非法侵害，導致因征收引發的群體性事件頻頻見諸報端，集體土地上房屋征收案件占上訪案件的比重居高不下。一些地方政府為了減少征收成本，制定的補償標準明顯偏低，不但無法維持失地農民的基本生活水平，也無法保障其長遠生計。①一些地方政府為了提高征收的效率，忽視群眾的程序權益，征收報批之前，不進行公告，也不進行聽證，不組織專家進行論證，導致征收程序失范，激化了征收雙方的矛盾。②現有法律對補償時間沒有作出明確規定，有的地方先補償，后征收；有的地方先征收，后補償，導致補償程序因地而異，極其混亂。另外，我國現有集體土地上房屋征收制度還存在征收補償主體混亂不清的嚴重情形。根據現有土地管理法律、法規的規定，政府是集體土地上房屋征收制度的唯一主體，根據“誰用地，誰安置”的原則，政府應當向被征收土地的農民支付土地補償。但是政府征收集體土地涉及房屋拆遷的，往往許可其它單位為拆遷人，由拆遷人作為補償的義務主體。一些地方征地過程中，拆遷人將動員拆遷的任務交給村委會組織動員，實踐中又經常發生村委會和村民簽訂補償協議進而向村民支付土地補償的情形。③總之，我國現有集體土地上房屋征收補償制度存在補償標準和補償主體不統一、缺乏具體補償程序等多種缺陷，有待于進一步更正和完善。
三、未來集體土地上房屋征收補償制度立法建議
《城市國有土地上房屋征收補償條例》征求意見稿出臺后，城市國有土地上房屋征收補償制度立法化進程加速。令人遺憾的是，我國集體土地上房屋征收補償制度仍未納入國家立法進程。隨著城市化建設的加速，越來越多的集體土地將被征收為國有土地，集體土地上房屋征收補償制度攸關眾多被征收人的切身利益，攸關我國土地征收制度的發展和完善，攸關我國經濟的健康發展和社會的和諧穩定。④我國應當對集體土地上房屋征收補償制度進行統一立法，為此，筆者提出以下幾點建議。首先，制定統一的補償標準。我國國土面積大，各地經濟發展情況不同，制定統一的補償標準不能體現在具體補償數額的統一上，而應當結合當地房地產市場價格進行。征收集體土地上房屋補償，應當不低于當地周邊商品房的市場交易價格。其次，規范補償程序。為了規避集體土地上房屋征收之后原居住人無房可住的情形發生，應當由政府支付相應的補償之后，再組織實施具體的房屋拆除活動。最后，由政府作為征收補償義務主體。將政府作為唯一的征收補償義務主體，征收集體土地上房屋的行為由政府作出，征收集體上房屋的補償也應當由政府依法支付。筆者認為，未來立法中兼顧這三個方面，既可以保障我國集體土地上房屋征收活動順利進行，又可以切實維護被征收人的切身利益。
四、結語
我國城市的進一步發展，勢必導致更多的集體土地征收為國有土地，集體土地上房屋征收補償關系千家萬戶的利益。為了遏制地方政府違法用地、追求政績的沖動，為了我國經濟的健康、穩定發展，為了維護被征收人的切身利益和社會的和諧穩定，我國應當在推動城市國有土地上房屋征收補償制度立法的同時，盡快啟動集體土地上房屋征收補償制度的立法進程。正視我國現有征收集體土地上房屋補償制度存在的補償標準和補償主體不統一、補償偏低、補償程序不規范的問題，有助于在未來集體土地房屋征收補償制度立法中矯枉過正。呂國華律師長期從事不動產征收法律服務，在實踐中偶有所思，偶有所得，拋磚引玉，希冀拙文對推動我國集體土地房屋征收補償制度建設有所裨益。
注釋：
①參見程潔：《土地征用糾紛的司法審查權》，載《法學研究》2004年第2期。
②參見陳云霞、張利國、史曉娟：《論征收集體土地房屋拆遷法律問題》，載《西南民族大學學報(人文社科版)》2006年09期。
③參見楊世建：《公民參與是解決城市房屋征收補償問題的關鍵》，載《山東科技大學學報(社會科學版)》 2010年02期。
④參見孫佑海：《<物權法>與城市房屋征收拆遷補償制度的變革》,載《中州學刊》2008年第2期。
【作者簡介】呂國華，北京專職律師，山東人，畢業于北京大學，法律碩士，長期定向從事集體土地上房屋征收和國有土地上房屋征收等不動產征收相關法律服務，聯系電話：13811168718。
