[ 劉作翔 ]——(2014-3-28) / 已閱4965次
□中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員 劉作翔
要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，對(duì)法律進(jìn)行審查和評(píng)估很重要。本文就此從合憲性標(biāo)準(zhǔn)，合法性標(biāo)準(zhǔn)，合理性標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)，可適用性、可操作性、可實(shí)踐性標(biāo)準(zhǔn)，法律統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)等六個(gè)方面進(jìn)行了有益的探討。合憲性標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)立法的首要標(biāo)準(zhǔn)，即憲法以下所有的規(guī)范類型都應(yīng)該有一個(gè)合憲性標(biāo)準(zhǔn)。合法性標(biāo)準(zhǔn)主要用于法律以下的標(biāo)準(zhǔn)，即審查和評(píng)估根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，要根據(jù)法律。而搞好審查、評(píng)估，離不開(kāi)合理性標(biāo)準(zhǔn)。所以合理性標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)層次非常高的標(biāo)準(zhǔn)。憲法對(duì)法律進(jìn)行評(píng)估、審查，法律適應(yīng)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展非常重要。沒(méi)有永恒的法律，法律永遠(yuǎn)處于一種變動(dòng)過(guò)程中。法律中一些問(wèn)題，往往是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的。所以可適用性、可操作性、可實(shí)踐性應(yīng)該作為法律審查和評(píng)估非常重要的標(biāo)準(zhǔn)。另外一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是法律的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。有些法律保留的不能動(dòng)它，動(dòng)了就會(huì)越權(quán)。
“科學(xué)立法”是黨的十八大確立的法治國(guó)家建設(shè)“新十六字方針”的一個(gè)立法要求。要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，對(duì)法律進(jìn)行審查和評(píng)估是十分必要的。本文對(duì)法律的審查和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)談一些看法，就教于方家。
第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是合憲性標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)合憲性標(biāo)準(zhǔn)是需要具體解釋的，即針對(duì)憲法以下的所有規(guī)范。我這里使用了規(guī)范這個(gè)概念，沒(méi)有用法律淵源或法律形式這些概念，是因?yàn)檫@一兩年我通過(guò)對(duì)法律體系的思考，提出了一個(gè)新的看法，即規(guī)范體系這樣一個(gè)新的體系思考。現(xiàn)有的法律體系概念及其結(jié)構(gòu)是有局限性的，這個(gè)局限性是已經(jīng)非常明顯了。我試圖打破這樣一種僵局，提出一個(gè)規(guī)范體系的概念，用規(guī)范體系來(lái)解決法律體系的局限性，或者再進(jìn)一步，能否有可能取代法律體系，需要做艱苦的論證，但是這是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作目標(biāo)。
規(guī)范體系這個(gè)概念想概括什么范疇呢？即它不只包括那些法律性的規(guī)范，也包括法律之外的規(guī)范，都可以在憲法和法律這個(gè)視野下對(duì)它進(jìn)行關(guān)照。像社會(huì)自治系統(tǒng)的所有的規(guī)范、宗教教規(guī)、政黨規(guī)范，甚至道德，都有合憲性這樣一個(gè)問(wèn)題存在。所以我認(rèn)為第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是合憲性標(biāo)準(zhǔn)，即憲法以下所有的規(guī)范類型都應(yīng)該有一個(gè)合憲性標(biāo)準(zhǔn)。
第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是合法性標(biāo)準(zhǔn)。合法性標(biāo)準(zhǔn)和合憲性標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別。合法性標(biāo)準(zhǔn)主要是用于法律以下的標(biāo)準(zhǔn)，在法律以下的規(guī)范類型都應(yīng)該有一個(gè)合法性標(biāo)準(zhǔn)，即審查和評(píng)估根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，要根據(jù)法律。而合憲性標(biāo)準(zhǔn)也包含和針對(duì)了法律，因?yàn)樗且粋�(gè)金字塔結(jié)構(gòu)。在這樣一個(gè)金字塔結(jié)構(gòu)之下，上一層的規(guī)范關(guān)照下面所有的規(guī)范類型。所以合法性標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)法律以下的這些規(guī)范類型，因?yàn)椴荒苡梅蓙?lái)審查法律。這是第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要解決什么問(wèn)題呢？主要是解決立法問(wèn)題。我們現(xiàn)在立法上的問(wèn)題非常大，法律沖突現(xiàn)象非常多，就是沒(méi)有很好的貫徹這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院法制辦曾經(jīng)對(duì)中國(guó)的法律沖突現(xiàn)象進(jìn)行了研究，列舉了十二種現(xiàn)象，且每一種沖突現(xiàn)象都是有實(shí)例的，所以這個(gè)問(wèn)題非常嚴(yán)重。從理論上來(lái)講，從憲法體制和立法體制來(lái)講，不應(yīng)該出現(xiàn)這種現(xiàn)象，但是實(shí)際中就出現(xiàn)了。我們這種“一元兩級(jí)多層次”的立法體制現(xiàn)在出現(xiàn)了混亂，如果不加以重視，以后它的后遺癥更大。所以對(duì)法律進(jìn)行審查，包括現(xiàn)在的立法評(píng)估工作，是有前瞻性的。因?yàn)榱⒎ㄈ绻霈F(xiàn)混亂，社會(huì)生活標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)亂。
第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是合理性標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于法律的審查和評(píng)估也是一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)。搞評(píng)估也好，搞審查也好，離開(kāi)這個(gè)是不行的。合理性標(biāo)準(zhǔn)針對(duì)憲法在內(nèi)的所有規(guī)范類型，因此，合理性標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)層次非常高的標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也是非常難的，什么叫合理，什么叫不合理？因?yàn)楹戏ㄐ允且粋�(gè)形式審查，只要我們對(duì)照一下就知道，憲法里面怎么規(guī)定，法律怎么規(guī)定，經(jīng)過(guò)比照就可以找出問(wèn)題來(lái)。但是合理性不是通過(guò)這種形式化的標(biāo)準(zhǔn)就能夠找出來(lái)，它是建立在對(duì)正當(dāng)性的這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上所做出的分析。什么是正當(dāng)?shù)模裁词遣徽?dāng)?shù)模@個(gè)是非常復(fù)雜的問(wèn)題。我們現(xiàn)在許多法律的爭(zhēng)論可能在這方面花費(fèi)的精力是比較大，在立法論證過(guò)程中，關(guān)于正當(dāng)性問(wèn)題的論證是非常復(fù)雜的。每一部法律的論證過(guò)程都充滿著這樣一個(gè)較量。
第四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。憲法對(duì)法律進(jìn)行評(píng)估也好，進(jìn)行審查也好，要注重一個(gè)問(wèn)題，即這個(gè)法律適應(yīng)不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展，這是個(gè)非常重要的問(wèn)題。每一部法律都有它制定當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境，當(dāng)社會(huì)環(huán)境變化了，這個(gè)法律還有沒(méi)有存在的必要，有沒(méi)有延續(xù)下去的必要，有沒(méi)有修改的必要，這些都是審查和評(píng)估需要提出來(lái)的問(wèn)題。沒(méi)有永恒的法律，法律永遠(yuǎn)處在一種變動(dòng)過(guò)程中，雖然我們說(shuō)法律要保持穩(wěn)定性，但是那種穩(wěn)定性從法理上解釋，是一種變化中的穩(wěn)定。從古到今有沒(méi)有不變的法律？可能沒(méi)有。有人說(shuō)殺人償命，不見(jiàn)得，那只是古代社會(huì)以眼還眼、以牙還牙的同態(tài)復(fù)仇的一個(gè)民間法理。從古代到現(xiàn)代，這樣一個(gè)法理變化了多少，殺人也有不償命的。法律一直處在變化的，所以馬克思講法律沒(méi)有自己的歷史，這是講得相當(dāng)深刻的道理。法律隨著社會(huì)的變化而變化。
第五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是可適用性、可操作性、可實(shí)踐性。這幾年通過(guò)對(duì)中國(guó)立法中一些問(wèn)題的探索，發(fā)現(xiàn)法律中的問(wèn)題，法律文本中所存在的問(wèn)題，往往通過(guò)對(duì)文本本身的檢查和評(píng)估是很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，往往是在實(shí)踐中，法律問(wèn)題，法律文本中的問(wèn)題在進(jìn)入實(shí)踐層面以后，它的問(wèn)題才能暴露出來(lái)。比如河北省關(guān)于土地管理的一個(gè)案例，一個(gè)農(nóng)民老太太辦理土地證的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)和土地管理法是不一致的，最后通過(guò)給全國(guó)人大寫信反映，全國(guó)人大經(jīng)過(guò)研究，認(rèn)為反映的問(wèn)題有道理，通過(guò)河北省人大，這樣一個(gè)問(wèn)題被糾正了。還有像河南法官李惠娟的種子法案件最終導(dǎo)致河南省人大修改了與種子法不符合的規(guī)定，重慶大學(xué)生結(jié)婚被開(kāi)除學(xué)籍的案件（十年前一對(duì)重慶大學(xué)生結(jié)婚，因違反了當(dāng)時(shí)教育部關(guān)于大學(xué)生不能結(jié)婚的規(guī)定，被學(xué)校開(kāi)除學(xué)籍，引起了訴訟），最后導(dǎo)致教育部取消了大學(xué)生不準(zhǔn)結(jié)婚的規(guī)定，因?yàn)樗蜕衔环椿橐龇ㄓ袥_突。這就是嚴(yán)重沖突的這種實(shí)例。
可適用性、可操作性、可實(shí)踐性應(yīng)該作為法律審查和的評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。例如，上海市對(duì)歷史文化建筑條例的評(píng)估。歷史文化建筑條例是上海市的一個(gè)地方性法規(guī)，這個(gè)法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，比如主管機(jī)關(guān)是誰(shuí)，怎么認(rèn)定，另外一個(gè)更重要的問(wèn)題是維修資金誰(shuí)來(lái)拿，是住戶來(lái)拿，還是政府來(lái)拿，還是社會(huì)募捐，比例各占多少，等等。這些問(wèn)題在實(shí)踐當(dāng)中都暴露出來(lái)了。上海歷史名人多，歷史文化建筑就多，如魯迅故居等，好多名人都在那兒生活過(guò)。尤其是涉及這些名人故居拆遷的時(shí)候怎么辦，大量的問(wèn)題就出來(lái)了。這些問(wèn)題都是在實(shí)踐中暴露出來(lái)的問(wèn)題，不是靠坐而論道就可以解決的。因此，可實(shí)踐性、可操作性、可實(shí)用性應(yīng)該作為法律評(píng)估的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。
第六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是法律統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這一個(gè)問(wèn)題和前面的問(wèn)題可能不是一個(gè)層次的問(wèn)題，即法律統(tǒng)一的問(wèn)題，或法律統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其實(shí)前面的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即合憲性和合法性標(biāo)準(zhǔn)就表達(dá)了法律統(tǒng)一，但是為什么這里還要特別強(qiáng)調(diào)一下？因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題是我們繞不開(kāi)的問(wèn)題。我們的立法原則是清楚的，下位法服從上位法，這是沒(méi)有質(zhì)疑的，但是問(wèn)題的關(guān)鍵在什么地方呢？就是下位法到底能做些什么？這幾年，中國(guó)的法律沖突大量地出現(xiàn)在下位法和上位法的關(guān)系問(wèn)題上，尤其是地方性法規(guī)，還有行政法規(guī)、政府規(guī)章等，這一塊出的問(wèn)題是最多的。下位法到底能做些什么？這個(gè)問(wèn)題是我們?cè)谘芯窟^(guò)程中要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。一般來(lái)講，下位法可以細(xì)化上位法，這是它的功能。法律是粗線條的，地方性法規(guī)或行政法規(guī)可以把它細(xì)化，所以才叫實(shí)施細(xì)則。但是實(shí)施細(xì)則細(xì)到什么程度，確實(shí)需要認(rèn)真研究。尤其是在權(quán)利這個(gè)問(wèn)題上，有些法律保留的不能動(dòng)它，動(dòng)了就會(huì)越權(quán)。像有些地方性法規(guī)設(shè)置罰款，對(duì)公民增加一些義務(wù)，地方立法沒(méi)有這個(gè)意識(shí)，其實(shí)立法者本身也有一個(gè)法治觀念培養(yǎng)的問(wèn)題。
越權(quán)的問(wèn)題最主要的表現(xiàn)在什么地方呢？主要表現(xiàn)在下位法越權(quán)上。下位法可以細(xì)化法律，但是不能與上位法相沖突、相抵觸、不一致。這三個(gè)概念其實(shí)在法理上沒(méi)有好好講清楚，什么叫抵觸、什么叫沖突，什么叫不一致？比如前面講的大學(xué)生結(jié)婚的案例，教育部規(guī)定禁止在校大學(xué)生結(jié)婚，但國(guó)家婚姻法關(guān)于結(jié)婚條件中并沒(méi)有這樣的規(guī)定，這樣一來(lái)，它就涉及公民的一個(gè)非常重要的權(quán)利即結(jié)婚自由權(quán)利，而教育部的規(guī)章則對(duì)它做了一個(gè)限制，就屬于限制權(quán)利的這樣一種行為。那么，教育部作為一個(gè)規(guī)章制定主體，它有沒(méi)有這個(gè)權(quán)力，他不考慮這個(gè)問(wèn)題。包括更早年，浙江醫(yī)科大學(xué)竟然可以發(fā)布一個(gè)決定，不招收吸煙學(xué)生，一個(gè)事業(yè)單位主體，一個(gè)教學(xué)單位可以剝奪公民的受教育權(quán)利，主要原因是決策者或作決定的人沒(méi)有意識(shí)到他的權(quán)力界限在哪里。所以，最主要的問(wèn)題出現(xiàn)在立法權(quán)限上。
