[ 付小衛 ]——(2004-3-16) / 已閱26026次
我國的暫予監外執行制度及其完善
付小衛
內容摘要：暫予監外執行是指對于被處有期徒刑或者拘投刑的罪犯，由于符合法定情形，決定暫不收監或者收監以后又決定改為暫時監外服刑，由公安機關執行并由基層組織或者罪犯的原所在單位協助進行監督的刑罰執行制度。這一制度的設立體現了我國懲罰罪犯與改造罪犯相結合和人道主義的刑事政策，有利于對罪犯的教育、感化、挽救。暫予監外執行制度是一項重要的刑罰執行制度, 由于該制度涉及到行刑方式變更中的許多具體問題，隨著司法實踐的深入，該制度所存在的一些問題已逐漸顯現。因此，明確暫予監外執行制度的概念、特征及其程序，了解這一制度的立法與司法實踐現狀，進而探討如何完善這一制度，具有重要的實踐意義。
關鍵詞：暫予監外執行制度 概念、特征及其程序 問題完善
一、 暫予監外執行制度的概念和特征
根據《刑事訴訟法》和《監獄法》有關條文的規定，所謂暫予監外執行是刑事訴訟法和監獄法中規定的變更刑罰執行的重要法律制度之一。它是指被判處有期徒刑、拘役的罪犯，如果患有嚴重疾病需要保外就醫，或者是懷孕或正在哺乳自己嬰兒的婦女，或者生活不能自理，適用暫予監外執行不致危害社會的，依照法定的程序審批后可以不在監獄等刑罰執行場所關押服刑，而放在社會上由公安機關執行監督管理刑罰執行方式。①
上述定義表明，暫予監外執行制度包括以下幾點含義：
第一，暫予監外執行的對象是被判處有期徒刑或者拘役刑的罪犯。死刑緩期執行、無期徒刑罪犯在依法被減為有期徒刑后，可以適用暫予監外執行，在未被減為有期徒刑之前，不得適用暫予監外執行。
第二，根據《刑事訴訟法》第二百一十四條的規定，暫予監外執行有三種情形：一是有嚴重疾病需要保外就醫的；二是懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；三是生活不能自理，適用暫予監外執行不致危害社會的。
符合上述三種情形之一的，即可暫予監外執行。司法實踐表明，在暫予監外執行的罪犯中，適用最多的是第一種情況。
第三，從決定暫予監外執行的單位看，暫予監外執行的罪犯有兩種：一種是人民法院在判決作出的同時決定的；另一種是由省、自治區、直轄市的監獄管理局決定的。前者是在作出判決的同時決定暫不收監執行，后者是在罪犯服刑過程中決定改為暫時監外服刑。
第四，暫予監外執行的行刑主體是公安機關，同時，依靠基層組織或者罪犯的原所在單位協助進行監督。
由上述暫予監外執行制度的含義可以看出，這一制度有以下三個特點：
第一，行刑方式變更的暫時性。如前所說，暫予監外執行有兩種。由人民法院決定的暫予監外執行，是指對被判刑人本來應當以監禁方式執行刑罰，因其符合暫予監外執行的條件，由作出生效判決的人民法院決定以非監禁方式執行刑罰；由省、自治區、直轄市監獄管理局決定的暫予監外執行，是指對正在監獄以剝奪自由方式執行刑罰的罪犯，因其具有了暫予監外執行的情形，而由服刑地的監獄局決定以限制自由的方式執行刑罰。不管是前者還是后者，都僅僅是行刑方式的變更，并不改變罪犯的身份，而且都是暫時的，不具有永久性。正如《刑事訴訟法》第二百一十六條所規定，“暫予監外執行的情形消失后，罪犯刑期未滿的，應當及時收監”。行刑方式變更的暫時性，是暫予監外執行制度最顯著的特征。
第二，確保不致危害社會前提下的行刑人道性。由法定的暫予監外執行的條件可以清楚地看出，不管是對于患有嚴重疾病需要保外就醫的罪犯，懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的罪犯，還是生活不能自理的罪犯，所體現的都是行刑的社會主義人道性原則。但是，這種行刑人道性原則是有前提的，即必須要確保罪犯在監外執行期間不致危害社會，否則，即使符合暫予監外執行的條件，也不得暫予監外執行。正如《刑事訴訟法》第二百一十四條第二款所規定，“對于適用保外就醫可能有社會危險性的，或者自傷自殘的罪犯，不得保外就醫”。同條第四款還明確規定：“發現被保外就醫的罪犯不符合保外就醫條件的，或者嚴重違反有關保外就醫的規定的，應當及時收監”。
第三，行刑主體體現專門機關與群眾路線相結合的政策性。《刑事訴訟法》第二百一十四條第六款規定：“對于暫予監外執行的罪犯，由居住地公安機關執行，執行機關應當對其嚴格管理監督，基層組織或者罪犯的原所在單位協助進行監督。”這一規定所體現的正是我國同犯罪分子作斗爭所一貫堅持的專門機關與群眾路線相結合的刑事政策。在實踐中只有認真堅持這一政策，才能確保監外執行犯不致再危害社會。
二、暫予監外執行的程序
如前所說，暫予監外執行有兩種，一種是由人民法院決定的，另一種是由罪犯服刑地的監獄局決定的。本文對于前者的程序只作一般性的簡介，對于后者力求詳加說明，且主要側重于保外就醫程序。
對于由人民法院決定的暫予監外執行程序，最高人民法院《關于執行(中華人民共和國刑事訴訟法)若干問題的解釋》第三百五十三條有明確規定，即對于被判處有期徒刑或者拘役的罪犯，有刑事訴訟法第二百一十四條第一款或者第五款規定的情形之一，人民法院決定暫予監外執行的，“應制作《暫予監外執行決定書》，載明罪犯基本情況、判決確定的罪名和刑罰、決定暫予監外執行的原因、依據等內容，并抄送人民檢察院和罪犯居住地的公安機關”。這是關于人民法院在判處罪犯刑罰的同時，因發現其具有暫予監外執行的情形而決定的暫予監外執行。此外還有一種情況，即人民法院在判決時并未發現罪犯應當暫予監外執行，而是監獄在對公安機關送交的罪犯進行人監身體檢查時，發現其有暫予監外執行的情形而拒絕收監。對于這種情況的處理，《公安機關辦理刑事案件程序規定》第二百七十六條有明確規定：“將罪犯交付執行，監獄不予收監的，公安機關應當提請交付執行的人民法院作出是否收監執行的決定。對于決定收監的，應當將罪犯交付監獄執行；對于決定暫予監外執行的，由看守所將罪犯交付罪犯居住地公安機關執行。”
根據《刑事訴訟法》二百一十四條、《監獄法》第二十六條、第二十七條和司法部、最高人民檢察院、公安部印發的《罪犯保外就醫執行辦法》等規定，對于正在監獄服刑的有期徒刑犯，發現其身患嚴重疾病需要保外就醫或者生活不能自理需要暫予監外執行的，其處理程序是：
第一，由罪犯所在監獄監區或分監區區務會討論通過，報獄政科討論并邀請駐監獄的檢察院(組)人員列席參加，初審同意后，進行病殘鑒定。
第二，由省級人民政府指定的醫院開具證明文件。證明文件應由醫院業務院長簽字，加蓋公章，并附化驗單、照片等有關病歷檔案。
第三，對于符合暫予監外執行情形的，監獄應當填寫《罪犯保外就醫征求意見書》，征求罪犯家屬所在地公安機關意見，并與罪犯家屬聯系，辦理取保手續。取保人和被保人應當在《罪犯保外就醫取保書》上簽名或者蓋章。
第四，對需要保外就醫的罪犯，由監獄填寫《罪犯保外就醫審批表》，連同《罪犯保外就醫征求意見書》、有關病殘鑒定和當地公安機關意見，報省、自治區、直轄市監獄局審批。同時將上述副本送給擔負檢察任務的派出機構。監獄局批準同意保外就醫的，應將《罪犯保外就醫審批表》副本3份送交報請審批單位。
第五，對批準保外就醫的罪犯，監獄應當辦理出監手續，發給《罪犯保外就醫證明書》，并對罪犯進行遵紀守法和接受公安機關監督的教育，同時，應將《罪犯保外就醫審批表》、《保外就醫罪犯出監所鑒定表》、人民法院判決書復印件或者抄件，及時送達罪犯家屬所在地的縣級公安機關和人民檢察院。
第六，保外就醫罪犯由取保人領回到當地公安機關報到。保外就醫罪犯在規定時間內不報到的，公安機關及時通知其所在的監獄，由監獄負責尋找。
三、暫予監外執行制度目前存在的主要問題及改進意見
暫予監外執行制度作為一種行刑方式的變更制度，雖然在總結司法實踐和立法經驗的基礎上使其不斷得到完善，在一定程度上顯示了行刑方式的靈活性和行刑的社會主義人道性，但還不能說它已盡善盡美，從已經暴露出來的問題看，仍有進一步完善之必要。
第一， 暫予監外執行程序的某些環節還不夠清楚，有進一步明確之必要。
1.在程序方面應當進一步明確的第一個問題,是當前暫予監外執行監督中存在的問題.原《刑事訴訟法》僅用一個條文即第一百五十七條，對暫予監外執行的對象、條件和行刑主體等問題進行規定，沒有關于人民檢察院法律監督方面的內容，這顯然是個缺陷。1996年新修訂的《刑事訴訟法》用3個條文即第二百一十四條、第二百一十五條和第二百一十六條，分別對暫予監外執行的對象、條件和程序等問題進行規定，特別是第二百一十五條對于檢察機關在暫予監外執行中的法律監督問題進行補充，從而使這一制度在程序方面更加完善。但是，也正是在這一環節上還有些不夠清楚之處，有必要進一步明確。《刑事訴訟法》第二百一十五條是在吸收《監獄法》第二十六條第二款內容的基礎上增補的，其目的在于與《監獄法》的規定相銜接。根據本規定，批準暫予監外執行的機關應當將批準的暫予監外執行決定抄送人民檢察院。“人民檢察院認為暫予監外執行不當的，應當自接到通知之日起一個月以內將書面意見送交批準暫予監外執行的機關，批準暫予監外執行的機關接到人民檢察院的書面意見后，應當立即對該決定進行重新檢查。” 可見刑事訴訟法強調了事后監督的原則，事后監督的不足在于違法的危害后果已經發生，糾正的難度大、時間長，而且容易導致不必要的民事、行政訴訟問題的發生；第二，根據法律規定，檢察機關認為暫予監外執行決定不當，應當在接到決定書后一個月內提出糾正，但如果在法律規定的期限過后，檢察機關發現決定不當時是否應當提出糾正意見呢？對于這一點，根據有錯必糾的原則，答案應當是肯定的，對確屬錯誤的決定，應當及時按一定的程序予以糾正。
監所檢察部門在暫予監外執行監督上，立足主動做到“三個同步”：第一，事前同步監督。駐所檢察人員對每個需要暫予監外執行罪犯的病史、簡歷、案情、表現和刑期要做到了如指掌；第二，事中同步監督。要掌握罪犯的病情鑒定情況及批準法律手續是否齊全，如發現存在問題及時提出糾正意見或檢察建議；第三，事后同步監督。檢察機關接到批準暫予監外執行決定通知書后，監所檢察部門要根 據事前、事中監督中的情況，立即做出是否全面審查的決定。對于發現的問題，執行機關又沒有及時糾正的，可視為暫予監外執行不當，在全面審查期間，罪犯不得出監；對沒有問題或異議的，可不予全面審查，執行機關在接到暫予監外執行決定書后，可將罪犯監外執行。②
另外，監獄管理局關于批準暫予監外執行的決定究竟何時生效、執行是從批準之日起立即生效、執行，還是等過了人民檢察院提出書面意見的法定期限以后再生效、執行?如果不能立即生效、執行，那么這個批準決定又有何意義?如果立即生效、執行，人民檢察院在法定期限內又提出了“認為暫予監外執行不當的”書面意見，批準暫予監外執行的監獄管理局經“重新核查”.如果認為人民檢察院的意見正確，就要把已經生效并正在執行的暫予監外執行的決定收回，將罪犯重新收監.剛生效、執行不久又宣布作廢，這樣勢必大大降低決定的嚴肅性,;如果認為原決定正確,這時又應當如何處理?法律未作進一步規定。
對于這些有待進一步明確的問題，我們的意見是：監獄管理局作出批準暫予監外執行的決定后，立即生效，但不立即執行。在法定期限內人民檢察院沒有提出“認為暫予監外執行不當的”書面意見的，法定期限過后立即執行。如果提出上述書面意見，監獄管理局“應當立即對該決定進行重新核查”。經核查如果認為原決定確有錯誤，應立即收回原已作出的關于批準暫予監外執行的決定；如果認為原決定正確，應將“重新核查”結果書面通知人民檢察院，并立即執行。
2.在程序方面應當進一步明確的第二個問題，是關于延長保外就醫期限的手續問題。根據《罪犯保外就醫執行辦法》第十二條規定，對于實行保外就醫的罪犯，“根據罪犯病情，可以一次批準決定保外就醫時間半年至一年。期滿前，監獄應當派干警實地考察或者發函調查。保外就醫罪犯病情經縣級以上醫院證明尚未好轉的，由監獄提出意見，報省、自治區、直轄市監獄管理局批準，辦理延長保外就醫期限手續，每次可以延長半年至一年。”根據這一規定，當保外就醫期滿前監獄以發函的方式調查保外就醫犯的病情變化時，罪犯若想延長保外就醫期限，只要到縣級以上醫院開一個病情尚未好轉的證明寄往監獄，監獄就可以以此證明到省、自治區、直轄市的監獄局辦理延長保外就醫時間的手續。這一規定顯然失之過寬，漏洞也很多，特別是在當前腐敗之風普遍存在的情況下，開一個這樣的證明是非常容易的。如不盡快嚴格這一制度，必將損害暫予監外執行制度的嚴肅性，背離這一制度的宗旨。為此，我們建議將這一規定改為：保外就醫期滿前，病情尚未好轉需要繼續保外就醫的，經被保人和取保人共同書面申請，由罪犯居住地的省級人民政府指定的醫院對病情進行鑒定，或者由原出具病情鑒定證明的醫院重新對病情作出鑒定，出具證明，報經監獄管理局審查批準。同時應將延長保外就醫的決定，及時通知當地公安機關和人民檢察院。
3.程序方面需要明確的第三個問題，是如何辦理罪犯采取非法手段騙取保外就醫期間不計入執行刑期的法律手續問題。有關執法機關的解釋規定：“罪犯采取非法手段騙取保外就醫期間不計人執行刑期。原關押監獄發現罪犯騙取保外就醫的情況后，應立即將罪犯收監，并提出該罪犯保外就醫期間不計入執行刑期的意見，報請省監獄管理局作出決定后，在執行通知書和釋放證明書上注明扣除時間和新的刑期截止時間，并將省監獄管理局的決定報原判人民法院和駐監檢察機關。” ③本解釋關于罪犯采取非法手段騙取保外就醫期間不計入執行刑期的意見是正確的，報請省監獄管理局的程序也是必要的，值得商榷的問題是，省監獄管理局是否有權作出決定改變原執行通知書載明的刑期截止時間。我們認為，刑罰執行通知書是原判人民法院作出的，只有原判人民法院才有權變更原執行通知書的內容。因此，由省監獄管理局作出決定，改變原執行通知書上載明的刑期截止時間，然后再報原判人民法院和駐監檢察機關的做法欠妥。正確的做法應當是，省監獄管理局對于收押騙取保外就醫罪犯的監獄關于改變刑期截止時間的意見，表示同意，然后提請原判人民法院予以改變。原判人民法院再以公函的形式告知省監獄管理局，同意省監獄管理局意見，并寫明變更后的刑期截止時間。具體收押該罪犯的監獄在接到省監獄管理局轉來原判人民法院關于同意變更原判刑期截止時間的公函后，再將該公函抄報駐監檢察機關，并在未來的釋放證明書上注明扣除的時間。
4.程序方面需要明確的第四個問題，就是保外就醫的罪犯，在保外就醫期滿前擅自外出不歸，在發現其下落時已臨近甚至已超過釋放日期，對于這種情況應如何處理，目前尚無明確規定。在司法實踐中，有的地方將保外就醫罪犯擅自外出，至保外就醫期滿仍不回歸的行為視為脫逃行為，將其尚未執行的刑罰和脫逃罪所判處的刑罰實行數罪并罰。④我們認為這種做法是欠妥的。因為脫逃罪的主體是依法被關押的罪犯，罪犯在保外期間并未被關押，其擅自外出不歸的行為自然也不構成脫逃罪。正確的做法應當是首先將罪犯抓獲押回，查明該罪犯在外出期間是否有新的犯罪行為、然后再區分兩種情況處理：如果罪犯在外出期間沒有新的犯罪行為，可參照前述處理罪犯騙取保外就醫期間不計入執行刑期的程序，將其自保外期滿至被抓獲前(如果抓獲時已過釋放日期，則至釋放日)的期間，從其刑期中扣除，然后將釋放截止時間向后順延。而如果在外期間有新罪發生，則應由負責審判新罪的法院，按照《刑法》第七十一條所規定的數罪并罰辦法處理。
第二，監管職責不明確，監管措施不落實。監管暫予監外執行犯的實踐表明，這一制度目前存在的突出問題是，監管職責不明確，監管措施不落實。主要表現在以下四個方面：一是取保人的職責不明確。《罪犯保外就醫執行辦法》第七條規定：“取保人應當具備管束和教育保外就醫罪犯的能力，并有一定的經濟條件。”這僅僅是取保人應具備的資格條件。至于具備這種資格的取保人平時應如何管束和教育保外就醫犯，則缺乏具體而明確的規定。因監管職責不明確，自然也就談不上監管措施的落實。目前的實際狀況是，取保人只要將被保人領回，就算完成了取保任務。至于被保人平時干些什么，則很少過問。二是作為行刑主體的公安機關，其職責也不夠明確。《罪犯保外就醫執行辦法》第十四條規定：“保外就醫罪犯，由所在地公安機關負責日常性監督考察”。至于“日常性監督考察”的具體內容，則缺乏具體明確的規定。目前的實際狀況是，只要是被保人不離開居住地到本縣、市以外的地方，公安機關就不過問。公安機關因終日忙于其他社會治安問題，而很少有專人負責此項工作。三是協助監督單位的職責不明確。如前所說，基層組織或者罪犯原所在單位的職責是協助公安機關對暫予監外執行犯進行監督。但究竟如何協助，具體職責是什么，則缺乏明確規定。目前的實際狀況是，人們普遍對這項工作觀念淡漠，不感興趣。有的保外就醫犯到外地很長時間，基層組織明明知道，卻不管不問。由于監管職責不夠明確，有的雖然明確但不落實，致使暫予監外執行犯名為罪犯，實則如刑滿釋放一樣，無任何約束。有的外出經商，長期不歸；有的病情明顯好轉，甚至痊愈，也不收監；有的賭博、嫖娼、吸毒，甚至重新犯罪。四是缺乏一種改造教育的環境和平臺，管理監督機關只管不教,大大的背離了刑罰執行的宗旨。鑒于上述情況，當務之急是認真總結監管暫予監外執行犯的經驗、教訓，對取保人、公安機關和協助監督單位，制定明確的監督職責，并積極探索和建立司法部目前開展的“社區矯正”教育平臺，認真落實規定，積極采取有效措施，做好暫予監外執行的后期延續工作。對于嚴重不負責任造成危害后果的，要明確追究有關直接責任人法律責任的規定。
第三.收監執行的情形有疏漏
根據現有規定，暫予監外執行的罪犯有下列情形之一的，應當收監：騙取保外就醫的；疾病痊愈或者病情基本好轉的；以自傷自殘等手段拖延保外就醫時間的；違反監督管理規定經教育不改的；違法犯罪的等等，可稱之為法定收監情形。但是這些規定均忽略了以下三種情形：一是保外就醫罪犯因經濟困難無力就醫的，二是暫予監外執行罪犯的扶養義務人不能盡扶養義務的，三是取保人不能履行擔保職責的。對前兩種情形，《罪犯保外就醫執行辦法》第13條第1款雖然規定：“罪犯在保外就醫期間的生活和醫療費用，由其負有扶養義務的親屬負擔；個別確有困難的，經當地公安機關證明，監獄可以酌情予以補助。”但對于不宜采取經濟補助方法解決或采取此法也解決不了的，該辦法未提及。筆者認為，對患有嚴重疾病或者生活不能自理的罪犯批準暫予監外執行，目的就是讓罪犯能夠在扶養義務人的照料下更好的生活和醫療。當罪犯在監外無法得到和維持這樣的生活和醫療時，刑罰執行機關就不應再采取監外執行的方式。筆者在實踐中發現確有一些罪犯因經濟困難無法繼續就醫要求監獄收監，有的揚言監獄如拒收就上訪等。這已經成為一個應當面對的現實問題。筆者主張：對確有困難無力就醫的，監獄可酌情予以補助或收監；如罪犯的扶養義務人死亡或者喪失勞動能力或者對罪犯有虐待、遺棄甚至加害行為的，監獄可予收監。這樣做不但符合立法初衷，也有利于消除罪犯因求助無門可能引發的不安定因素。對后一情形，如取保人死亡或者喪失勞動能力或者不盡職責、不愿繼續為罪犯擔保的，監獄應要求罪犯重新提供擔保人，罪犯不能重新提供擔保人的，監獄可考慮收監執行。上述三種情形, 可稱之為酌定收監情形，建議納入立法。另外，對取保人的職責及其惡意不履行擔保職責的如何處罰立法上也存在空白，應當盡快彌補。
第四、對暫予監外執行罪犯提請減刑、假釋程序應作特殊規定
根據刑法、刑事訴訟法的規定，罪犯在執行期間確有悔改或者立功表現，應當依法予以減刑、假釋時，由執行機關提出建議書，報請執行機關所在地中級以上人民法院裁定。對暫予監外執行罪犯的減刑、假釋，也均是由監獄等原關押監所提請所在地中級以上人民法院裁定。但從實際情況看，罪犯暫予監外執行后，執行地由監獄轉至其居住地，實際執行機關由監獄轉為當地公安機關，后者通過管理監督更能夠全面及時地掌握罪犯的改造表現，便于就地及時收集整理其確有悔改或立功事實的材料。對立法本意也應如此理解,從刑事訴訟法第214條第6款、監獄法第27條的規定就不難看出罪犯暫予監外執行期間主要由當地公安機關對其執行管理監督，監獄應處于協助執行的地位。對罪犯提請減刑、假釋理應成為當地公安機關管理監督權中不可分割的一部分。況且明確當地公安機關享有此項權利，還可以促使罪犯改變對待公安機關管理監督所持的消極態度，自覺向公安機關報告自己的活動情況特別是改造表現，積極服從管理監督，以爭取公安機關及時為自己報請減刑、假釋。因此建議立法明確規定，對暫予監外執行罪犯的減刑、假釋建議，由其居住地公安機關向當地中級以上人民法院提請。減刑、假釋建議書副本由公安機關在提請之日起三日內抄送當地縣級檢察院、罪犯原服刑監獄。
①參見王國樞主編：《刑事訴訟法學》，北京大學出版社1998年版。
②參見萬洪義:《關于加強暫予監外執行監督的若干思考》,轉引自正義網.
③④參見王秉中主編: 《監所執法實務》,法律出版社,2003年版.
參考書目:
王國樞主編：《刑事訴訟法學》，北京大學出版社1998年版。
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