[ 王克先 ]——(2018-1-24) / 已閱8390次
試析行政訴訟起訴期限
王克先 呂凱利 浙江新時代律師事務所
[內容提要]行政訴訟起訴期限是指行政相對人不服行政機關的行政行為，向人民法院提起行政訴訟的法定期限，超過期限，即喪失提起行政訴訟的權利。行政訴訟起訴期限具體可分為直接提起行政訴訟、行政復議后提起行政訴訟、對行政不作為提起行政訴訟、未告知訴權或起訴期限提起行政訴訟、對行政協議提起行政訴訟的起訴期限。行政訴訟起訴期限是固定的，沒有中斷、中止的規定，除非有正當事由，并由人民法院決定，才可對被耽誤的期限扣除或延長。
[關鍵詞]試析 行政訴訟 起訴期限
一、行政訴訟起訴期限的概念
行政訴訟起訴期限是指行政相對人不服行政機關的行政行為，向人民法院提起行政訴訟的法定期限，超過期限，即喪失提起行政訴訟的權利。
二、我國行政訴訟起訴期限的演變
2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，對1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過，自1990年10月1日起施行的行政訴訟法（舊《行政訴訟法》）進行了全面修改。修改后的行政訴訟法（新《行政訴訟法》）自2015年5月1日起施行。
1、新《行政訴訟法》在起訴期限上進行了延長，由原來的三個月延長至六個月，并將《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（2000年《行政訴訟法司法解釋》）第四十二條最長起訴期限的內容引入了新《行政訴訟法》。
舊《行政訴訟法》第三十九條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。
2000年《行政訴訟法司法解釋》第四十二條規定， ……對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理�！�
新《行政訴訟法》第四十六條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。
因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理�！�
2、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2015年《行政訴訟法司法解釋》）規定了行政不作為的起訴期限。
新舊《行政訴訟法》和2000年《行政訴訟法司法解釋》均未直接規定行政不作為的起訴期限。司法實踐中，由于有些行政不作為始終處于延續狀態，難以確定起訴期限的計算起點。
2015年《行政訴訟法司法解釋》第四條規定，公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出。
三、行政起訴期限分類
1、直接提起行政訴訟的起訴期限
行政相對人直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。
這類起訴期限針對的是行政相對人知道或者應當行政機關作出的行政行為內容，行政機關也告知了相應的救濟權利的情形。
值得注意的是，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。即使起先不知道，待超過二十年或五年才知道有這樣一個行政行為，也喪失了訴權。這種情況一般存在于行政行為的利害關系人，因為行政機關不可能將行政行為一一告知行政行為的利害關系人，以致利害關系人根本不知道有這樣一個行政行為。
2、行政復議后提起行政訴訟的起訴期限
行政相對人不服行政復議決定的，可以在收到行政復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。
這類行政訴訟針對的是復議機關的行政行為和被申請復議的行政行為，因為行政相對人選擇了復議，故對原行政機關作出的行政行為的起訴期限也隨著復議行為（或不作為），由六個月變成十五日。
值得注意的是，除了個別需要復議前置的行政行為（如侵犯自然資源所有權或使用權、對稅務機關納稅發生爭議等）之外，絕大多數行政行為是可以在不申請行政復議的情況下直接向人民法院提起行政訴訟的，這也避免了因行政復議導致的對原行政行為起訴期限的縮短。
3、對行政機關不作為提起行政訴訟的起訴期限
行政相對人申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，行政相對人可以向人民法院提起訴訟。法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。
行政相對人在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關不履行的，提起訴訟不受兩個月期限的限制。
行政相對人對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出。
這類行政訴訟針對的是行政機關不履行法定職責的行為，這類案件有兩個期限需要把握，一是行政機關在行政相對人提出申請后兩個月內不履行職責（緊急情況除外），即超過兩個月才享有訴權；二是行政相對人可在兩個月屆滿之日起六個月內提起行政訴訟，超過六個月訴權喪失。
4、未告知訴權或起訴期限提起訴訟的起訴期限
行政機關作出行政行為（或行政復議決定）時未告知行政相對人訴權或者起訴期限的，起訴期限從行政相對人知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為（或行政復議決定）內容之日起最長不得超過二年。
這類行政訴訟針對的是行政機關在作出行政行為（或行政復議決定）時，未告知行政相對人訴權或者起訴期限，但行政相對人知道行政行為（或行政復議決定）內容的情形。換言之，當行政機關在作出行政行為（或行政復議決定）時未告知行政相對人訴權或者起訴期限時，相對人的起訴期限就有二年。
這一規定對行政機關不作為提起行政訴訟并不適用，因為行政訴訟法已經明確規定行政相對人申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，行政相對人可以向人民法院提起訴訟，司法解釋也規定了不作為案件六個月的起訴期限。行政機關作出行政行為時雖未告知行政相對人訴權或者起訴期限，但法律已經明確規定該情形的起訴期限，故二年起訴期限不適用行政機關不作為案件。
5、行政協議的起訴期限
所謂行政協議，是指行政主體為了實現特定的行政管理目標，與行政相對人基于意思表示一致而達成的協議。顧名思義，行政協議是兼具民事、行政法律關系的復合型協議。
2015年《行政訴訟法司法解釋》規定，行政相對人對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規范關于訴訟時效的規定；對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關于起訴期限的規定。
也就是說，針對行政協議的履行問題，適用民法調整；針對行政機關行使行政權力，單方致使行政協議權利義務發生變化的問題，適用行政法調整。故在提起訴訟時，針對不同的訴訟，適用不同的法律，相對應的起訴期限（或訴訟時效）也有所不同。
四、起訴期限的轉化問題
應注意起訴期限的轉化問題，如果行政機關作出了行政行為，但行政相對人一直處于不知道行政行為的狀態，則根據案件類別最長起訴期限為二十年或者五年；如果開始行政相對人并不知道行政行為，后來得知了行政行為，但行政機關未告知訴權或起訴期限，那么起訴期限從其得知行政行為之日起計算，為二年；如果行政機關事后告知行政相對人行政行為內容和訴權或起訴期限的，則從告知之日起開始計算為六個月。
五、起訴期限扣除和延長
因不歸責于行政相對人的原因導致其不能提起行政訴訟的情況下，起訴期限可以扣除或延長。
行政相對人因不可抗力或者其他不屬于自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內，應予扣除。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，顯然不屬于自身的原因。
行政相對人因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內，可以申請延長期限。
六、行政起訴期限的固定性
行政起訴期限是固定的，如果行政相對人超過起訴期限起訴的，人民法院將對其起訴不予受理或駁回起訴。行政起訴期限沒有中斷、中止的規定，除非有正當事由，并由人民法院決定，才可以對被耽誤的起訴期限扣除或延長。來信來訪、情況反映均不構成時間耽誤的正當理由。人民法院在審理案件中，可以依職權審查起訴期限，對起訴期限的審查貫穿于案件審理的全過程，人民法院在立案的時候就要對起訴期限進行審查，無正當理由超過起訴期限的，不予受理。對已經受理的行政案件起訴期限的審查更是行政案件審理的首要任務，無論行政機關抗辯與否，發現超過起訴期限的，一審二審都應裁定駁回起訴。
參考文獻
[1] 《中華人民共和國行政訴訟法》(1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過，自1990年10月1日起施行；2014年11月1日第十二屆全國人大常委會第十一次會議修改，自2015年5月1日起施行)；
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