[ 楊濤 ]——(2004-4-26) / 已閱9734次
執(zhí)法必須考慮成本
楊濤
據(jù)《青年報》4月7日報道，因不服市環(huán)保局對其作出的行政處罰，上海青浦高維精細(xì)化工廠（以下簡稱高維廠）一紙訴狀將市環(huán)保局告上法庭。長寧區(qū)人民法院近日作出判決，維持市環(huán)保局對高維廠作出的行政處罰決定。環(huán)保局在具體行政行為作出前便為調(diào)查取證花費了20萬元；在高維廠不服處罰提起訴訟后，環(huán)保局還特別聘請了本市以及外地的專業(yè)檢測機(jī)構(gòu)，采用多種技術(shù)進(jìn)行現(xiàn)場勘測；為了保全證據(jù)，執(zhí)法人員24小時保護(hù)現(xiàn)場。最后，環(huán)保局支付的執(zhí)法成本居然高達(dá)60萬。而根據(jù)市環(huán)境保護(hù)條例，市環(huán)保局最多只能罰高維廠10萬元。這樣的執(zhí)法成本實在太高了。
4月9日有時評作者在《新京報》發(fā)表評論認(rèn)為，“執(zhí)法成本太高”是一個偽問題，環(huán)保局作為一個依靠國家稅收來運(yùn)轉(zhuǎn)的環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法部門，它的運(yùn)轉(zhuǎn)成本由國家財政負(fù)擔(dān)，罰款不是為了讓違法者為行政執(zhí)法部門的執(zhí)法成本埋單，更不是直接作為行政執(zhí)法部門執(zhí)法的“報酬”， 執(zhí)法部門由此支出的應(yīng)訴成本不能算到被處罰者頭上。
從高維廠作為行政相對人的角度上看，當(dāng)然，環(huán)保局作為行政執(zhí)法部門是依靠國家稅收來運(yùn)轉(zhuǎn)，而不用罰款來為其執(zhí)法成本埋單，這樣的理解并沒有錯。但是從環(huán)保局行政機(jī)關(guān)的角度講，執(zhí)法卻是必須考慮成本，因為，環(huán)保局既然是依靠國家稅收來運(yùn)轉(zhuǎn)，納稅人的每一分錢都是來之不易，當(dāng)然會要求行政機(jī)關(guān)要節(jié)約成本。從這個意義上講，建設(shè)“高效政府”不僅僅是說要行動迅速的高效率的政府，當(dāng)然也包涵效益最大化的高效益的政府。
讓我們從具體語境來評析本案，我們先談?wù)劸唧w行政行為作出前為調(diào)查取證花費的20萬元，環(huán)保局是否必須要花費20萬元來調(diào)查取證，我們不得而知。但按照高效原則，我們希望環(huán)保局盡可能節(jié)約納稅人的每一個銅板，當(dāng)然如果是必須付出如此大的代價也無可非議。但在高維廠不服處罰提起訴訟后，環(huán)保局特別聘請有關(guān)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行現(xiàn)場勘測明顯不妥，因為根據(jù)有關(guān)司法解釋的規(guī)定：被告及其訴訟代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據(jù)，不能作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法的根據(jù)。如果是為了確保勝訴，可環(huán)保局在具體行政行為作出后進(jìn)行現(xiàn)場勘測得到的證據(jù)并不具證據(jù)資格，如此增加執(zhí)法成本純屬浪費納稅人的錢，豈不是荒唐之舉嗎？所以，我們在此強(qiáng)調(diào)效益、成本意識，就是要求執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員要加強(qiáng)法律意識、程序意識，真正理解其開支的每一分錢是來源于納稅人的觀念，盡可能減少開支。
問題的另一方面是，我們也要提出是否納稅人必須為違法者的違法行為埋單的命題？納稅人納稅所得是為促進(jìn)公共福利，而為違法者的違法行為與公眾期望不符，那么因此而產(chǎn)生的執(zhí)法成本與訴訟成本是否應(yīng)當(dāng)由納稅人來埋單？本案中就涉及為調(diào)查取證花費的20萬元和執(zhí)法人員為保全證據(jù)而保護(hù)現(xiàn)場所花費的成本。筆者認(rèn)為，這里涉及效益原則與公民權(quán)利沖突的問題。為了給予被處罰者正當(dāng)申辯權(quán)和訴訟權(quán)，促進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益，執(zhí)法成本的必須有必要付出，這也可以說這也是促進(jìn)公共福利目的其中一方面。從這個意義上講，執(zhí)法成本與訴訟成本應(yīng)當(dāng)由納稅人來埋單，執(zhí)法機(jī)關(guān)不能轉(zhuǎn)嫁成本。但是，如果違法者為不正當(dāng)?shù)哪康臑E訴行為使執(zhí)法機(jī)關(guān)增加的執(zhí)法成本與訴訟成本卻不應(yīng)當(dāng)由納稅人來埋單，納稅人沒有義務(wù)為違法者的故意掩飾違法行為的行為埋單，可以考慮由法院判決其承擔(dān)執(zhí)法機(jī)關(guān)為應(yīng)訴所增加的成本。當(dāng)然，在實踐中界定比較困難，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握。
當(dāng)然，筆者并不是主張所有的執(zhí)法行為都是必須權(quán)衡執(zhí)法成本。執(zhí)法首先要考慮法律的正確實施、公共秩序和公共利益的維護(hù)、公民權(quán)利的保障，在此基礎(chǔ)上才是應(yīng)當(dāng)盡可能地考慮執(zhí)法成本，因為執(zhí)法成本畢竟來自納稅人的納稅，節(jié)約成本也是減輕民眾的負(fù)擔(dān)，更好地促進(jìn)公共福利。
通聯(lián)：江西省贛州市人民檢察院 楊濤 華東政法學(xué)院法律碩士
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