[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-24) / 已閱31362次
中國行政法和行政法學(xué)的發(fā)展
國家行政學(xué)院教授 應(yīng)松年
一
作為一個重要的部門法，中國行政法與新中國同齡。50年代曾產(chǎn)生了一大批行政法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年至1956年，頒布的行政法規(guī)范總數(shù)達(dá)870件。但1957年以后，這個數(shù)字直線下降。1958年為147件，1960年為50件，1966年僅6件。此后的20年間，行政法幾乎是空白。
50年代行政法的發(fā)展，曾一度引起對行政法學(xué)的研究。當(dāng)時北京的法律院校曾開設(shè)蘇維埃行政法課程，一批蘇聯(lián)行政法著作被介紹過來，對中國行政法產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)挠绊�。但這一進(jìn)程至50年代末就中斷了。
二
（一）中國行政法的迅速發(fā)展，以1978年十一屆三中全會為契機(jī)。十一屆三中全會以后，隨著改革開放的逐漸深入，迫切要求加強(qiáng)行政法制建設(shè)。這構(gòu)成了我國行政法發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。1978年以后，行政立法迅速增加。就內(nèi)容而言，一方面仍以經(jīng)濟(jì)行政法為重點(diǎn)，同時也注意到法制的總體平衡，廣泛涉及社會的各個方面。包括政府機(jī)構(gòu)、民政、司法、公安、軍事、民族、財(cái)政、稅務(wù)、外資、海關(guān)、農(nóng)林、水利、土地、城建、環(huán)保、交通、郵政、勞動人事、商標(biāo)、文化、教育、科技、衛(wèi)生、統(tǒng)計(jì)等領(lǐng)域，都制定了一些法律。另一方面，還將相當(dāng)?shù)淖⒁饬杏诮⒁恍┲匾�、基本的、關(guān)系到全局的行政法律制度。這是實(shí)踐發(fā)展的必然要求。其中，對今后行政法發(fā)展起重要作用的是1982年的《民事訴訟法（試行）》和1987年1月1日生效的新修改的《治安管理處罰條例》�！睹袷略V訟法（試行）》第三條第二款規(guī)定，法律規(guī)定的行政案件可以向法院起訴，遵循民事訴訟程序；新修改的《治安管理處罰條例》，將1957年舊條例規(guī)定對治安處罰不得起訴改為可以提起行政訴訟。由于治安處罰案件數(shù)量多，涉及面廣，作為被告的公安機(jī)關(guān)是政府內(nèi)最有權(quán)威的機(jī)構(gòu)；治安行政訴訟的特殊性使民事訴訟程序難以適應(yīng)，所有這些都為行政法中最重要的立法——行政訴訟法的誕生創(chuàng)造了條件。
（二）從1978年到1989年，與行政法發(fā)展相適應(yīng)，中國行政法學(xué)研究也逐步發(fā)展起來。
1.1983年法學(xué)教材編輯部組織的行政法學(xué)統(tǒng)編教材《行政法概要》問世。這是新中國成立以來第一部行政法學(xué)教材。該書以總結(jié)和概括中國的行政法制實(shí)踐為基礎(chǔ)，同時借鑒各國的有益經(jīng)驗(yàn)，力圖創(chuàng)建中國的行政法學(xué)。盡管這部著作存在著某些不足，但它所體現(xiàn)的理論聯(lián)系實(shí)際的學(xué)風(fēng)和新建立起來的體系以及其中的某些章節(jié)，對其后我國行政法學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。我國行政法學(xué)研究開始步入正軌。
與此同時，新的行政法學(xué)教材和著作不斷出版，國外著作也陸續(xù)得到介紹。
2.在此期間，各高等法律院校紛紛開設(shè)行政法課程。1986年行政法研究會在江蘇常州市正式成立，從此行政法學(xué)者有了自己的學(xué)術(shù)組織。同年，在已故著名法學(xué)家陶希晉的倡導(dǎo)下，組織在京的行政法理論與實(shí)際工作者，成立行政立法研究組，專事起草行政方面的基本法，開創(chuàng)了立法機(jī)關(guān)組織專家起草法律草案的先河，為行政法學(xué)者與實(shí)踐相結(jié)合提供了組織保證。
三
1989年以后，中國行政法和行政法學(xué)研究伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展而迅速發(fā)展，取得了令人矚目的成就。這些成就主要表現(xiàn)在：
（一）作為行政法基本法的行政訴訟法（1989年）、國家賠償法（1994年）和行政處罰法（1997年）相繼頒行。
行政訴訟法的頒布實(shí)施，開創(chuàng)了我國民主法制建設(shè)的新局面，是中國行政法發(fā)展的里程碑。
1.行政訴訟制度的建立，使公民權(quán)益在受到行政權(quán)的侵害時能得到切實(shí)的保障，這也是市場經(jīng)濟(jì)條件下“權(quán)利本位”意識增強(qiáng)的必然反映。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人和其他組織，在認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時，有權(quán)向法院提起訴訟。人民法院有權(quán)對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，根據(jù)事實(shí)和法律做出維持、撤銷、履行法定職責(zé)和變更等不同的判決。
國家賠償法是與行政訴訟同一類型的法，都以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法為主要任務(wù)。不同的是，國家賠償法進(jìn)一步規(guī)定，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法，侵犯公民合法權(quán)益造成損害時，國家要承擔(dān)賠償責(zé)任。國家賠償法所建立起來的行政賠償責(zé)任制度，是行政訴訟制度的繼續(xù)和發(fā)展。應(yīng)該說，賠償制度的建立，加強(qiáng)了對行政機(jī)關(guān)是否依法行政監(jiān)督的力度。
行政訴訟法和國家賠償法所建立的相應(yīng)制度，是適應(yīng)我國民主法制和保護(hù)人權(quán)發(fā)展需要的現(xiàn)代行政法制度。行政訴訟法確立的被告承擔(dān)舉證責(zé)任、時限和強(qiáng)制執(zhí)行的制度，國家賠償法建立的以違法為賠償?shù)臍w責(zé)原則、事實(shí)行為造成損害的賠償責(zé)任等制度，都是先進(jìn)的制度。
2.從一定意義上說，行政訴訟法不僅是建立了一項(xiàng)訴訟制度，更重要的是建立了一項(xiàng)民主制度。行政訴訟法不僅保護(hù)公民合法權(quán)益，更重要的是，它從監(jiān)督的角度，要求行政機(jī)關(guān)依法行政。行政訴訟法第一次確立了具體行政行為合法與違法的標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定人民法院有權(quán)對違法行政行為予以撤銷。正是在行政訴訟制度的推動下，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政的自覺性。在這之后，依法行政的要求常見于各種政府文件，并逐步形成共識，此后的行政立法也更加注意貫徹法律優(yōu)先原則。自90年代中期，“依法行政”進(jìn)入政府工作報(bào)告，成為各級政府施政的基本方針。從法律淵源上說，這是行政訴訟制度建立以后合乎邏輯的發(fā)展。而依法行政正是依法治國的核心和關(guān)鍵。
3.行政訴訟法的實(shí)施，要求與之相關(guān)的行政法律法規(guī)的完善和健全。可以說，1989年以后重要行政立法的研究、起草和制定，都直接受到行政訴訟法的影響。
4.行政訴訟法的頒行，一項(xiàng)新的民主制度與訴訟制度的誕生，在法學(xué)領(lǐng)域，尤其是行政法學(xué)領(lǐng)域，引起了巨大震動。研究行政訴訟制度的著作如雨后春筍。行政訴訟法學(xué)的發(fā)展，又要求和帶動了行政法學(xué)研究范圍的擴(kuò)大和探討的深入。
中國現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志之一，是1997年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》。行政處罰法主要是直接規(guī)范行政機(jī)關(guān)如何做出處罰行為，即直接規(guī)范行政行為以保證行政機(jī)關(guān)依法行政的法，但其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出處罰范圍。行政處罰法規(guī)定的一系列制度，反映出依法治國、依法行政的許多基本原則，具有極為重要的普遍意義。
1.確定了“處罰法定”原則。處罰法定原則要求行政機(jī)關(guān)做出的任何處罰行為，必須有法律依據(jù)。“法無明文規(guī)定不得罰”。第一，行政處罰是直接影響公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為。確立處罰法定原則，就意味著一切影響公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為都必須有法律依據(jù)。從更廣泛的意義上說，處罰法定加上最近通過的刑法規(guī)定的“罰刑法定”，說明只有在法律明文規(guī)定的情況下，公民違法才有可能受到處罰，反之，凡法律沒有禁止的，公民皆可為之�！胺o明文禁止即自由”。以法律作為衡量公民是否有“自由”的唯一標(biāo)準(zhǔn)，這是社會主義法治國家最重要的原則和標(biāo)準(zhǔn)。第二，處罰法定原則表明了行政職權(quán)的特點(diǎn)：職權(quán)法定。行政職權(quán)只有在法律授權(quán)時，行政機(jī)關(guān)才能為之；法律沒有授權(quán)就不得為之。這與公民的權(quán)利不同。公民的權(quán)利是：凡法律沒有禁止的，都可為之。這是依法行政最重要的原則和標(biāo)志之一。
2.確立了行政處罰的設(shè)定原則。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，對公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)予以處罰的設(shè)定權(quán)屬于法律。只有經(jīng)過法律授權(quán)，其他規(guī)范包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章才能設(shè)定，且法律授權(quán)多少，才能設(shè)定多少。在法律已對行政處罰有規(guī)定的情況下，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章可以具體化，但必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類、幅度的范圍以內(nèi)。這一規(guī)定的普遍意義在于，明確了我國依法行政的兩條基本原則。第一，法律優(yōu)先原則。一切影響公民權(quán)利義務(wù)的各級各類規(guī)范都必須與法律保持一致。第二，法律保留原則。設(shè)定影響公民基本權(quán)利的規(guī)范，都必須有法律的授權(quán)。未經(jīng)授權(quán)，不得設(shè)定；其中某些事項(xiàng)，如關(guān)于人身權(quán)的處罰，其設(shè)定權(quán)只屬法律。其他任何規(guī)范都不得設(shè)定，法律也不予授權(quán)。我們可以將前者稱為法律的相對保留原則，將后者稱為法律的絕對保留原則。其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政處罰。
3.第一次在法律中對行政處罰的程序做了較為完整的規(guī)定。其中特別是第一次在中國建立了聽證制度；第一次在法律上明文規(guī)定了裁執(zhí)分離制度。這些規(guī)定的普遍意義在于：行政處罰程序是對公民不利處分的典型程序。因此，它對不利處分以及其他一般的具體行政行為的程序都有示范和借鑒意義。聽證程序的建立，是我國民主與法制建設(shè)中的一大突破。雖然行政處罰法中規(guī)定的聽證制度范圍有限，但可以斷言，聽證制度必將在我國得到迅速發(fā)展，成為推動行政機(jī)關(guān)依法行政的一項(xiàng)強(qiáng)有力的制度；裁執(zhí)分離制度的明確規(guī)定，將對規(guī)范行政行為和反腐倡廉產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
從以上論述可以清楚地看出我國現(xiàn)代行政法發(fā)展的一條清晰脈絡(luò)：從建立行政訴訟制度，監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政開始，進(jìn)而規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為本身，使中國逐步走向行政法治。
（二）與行政法的發(fā)展同步，行政法的研究也日趨繁榮。
行政訴訟法頒行以后，有關(guān)研究行政訴訟的論文、專著、教材迅速增加，行政訴訟法學(xué)已形成為獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科，并隨著行政審判實(shí)踐的發(fā)展，其研究也日益深入。1994年國家賠償法頒行以后，有關(guān)國家賠償法的論文、專著迅速增加，國家賠償法正在形成獨(dú)立的法學(xué)體系。
行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法以及其他重要行政法律的頒布實(shí)踐，大大促進(jìn)了行政法學(xué)的研究。行政法學(xué)著作大量出版，尤其是近幾年來一批年輕的行政法學(xué)者所著行政法學(xué)專著不斷涌現(xiàn)，顯示出行政法學(xué)研究正在向縱深發(fā)展。行政法學(xué)論文已成為法學(xué)報(bào)刊不可或缺的組成部分，而且擁有了自己的行政法學(xué)專門雜志：《行政法學(xué)研究》。行政法學(xué)理論和實(shí)務(wù)工作者的隊(duì)伍不斷擴(kuò)大。行政法學(xué)研究正呈方興未艾之勢。
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