[ 楊濤 ]——(2005-7-25) / 已閱17180次
完善《法官法》、《檢察官法》：哪些要改？怎么改？
楊濤
《法官法》、《檢察官法》已經(jīng)實施１０年。由公訴人法庭被打事件引發(fā)的法官檢察官行使職權(quán)保障問題，再次引起了專家學(xué)者和人大代表對“兩法”執(zhí)行情況的關(guān)注——
日前，云南省檢察機(jī)關(guān)司法考試培訓(xùn)班在昆明舉行開學(xué)典禮。為確保檢察機(jī)關(guān)能有更多的干警通過考試，今年云南省檢察院成立了專門的“司法考試管理辦公室”，集中全省檢察機(jī)關(guān)近300名干警進(jìn)行為期兩個月的封閉式學(xué)習(xí)，聘請專門輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行輔導(dǎo)。吳錫章 楊健鴻攝
７月５日，紀(jì)念法官法、檢察官法實施十周年座談會在北京舉行。１０年前的１９９５年２月２８日，八屆全國人大常委會第十二次會議通過了法官法、檢察官法（以下簡稱“兩法”）。“兩法”在依法治國的進(jìn)程中發(fā)揮了十分重要的作用，但隨著我國法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，“兩法”在實施中遇到的問題也日益凸顯。
２００５年６月１０日，在湖南省湘潭市雨湖區(qū)法院刑事庭上，公訴人王東暉兩次被被告人戰(zhàn)信佳毆打的事件，再一次引發(fā)公訴人依法行使職權(quán)的保障問題。而在今年的“兩會”上，來自司法實務(wù)界的趙仕杰、李春林、公丕祥和徐曉陽等代表則提出議案指出：在司法實踐中，法官、檢察官在履行職責(zé)時受到外界的不正常壓力、干涉已經(jīng)不是新聞；法官、檢察官因為公正處理案件得罪了某些領(lǐng)導(dǎo)，受到停職、降職或者調(diào)離處理事件也時有發(fā)生。在有的地方，法官、檢察官要按地方的要求承擔(dān)招商引資、掃黃打非等職業(yè)外的任務(wù)，如果沒有完成任務(wù)，同樣會被追究責(zé)任……要徹底消除這些形形色色的干涉現(xiàn)象，就必須完善法官法、檢察官法。
“兩法”應(yīng)當(dāng)規(guī)定國家保障法官、檢察官人身、財產(chǎn)安全的義務(wù)
“兩法”對法官、檢察官職業(yè)保障作出了明確規(guī)定，法官、檢察官在依法履行其職責(zé)時不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉；非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；人身、財產(chǎn)和住所安全受法律保護(hù)等。
然而，在司法實踐中，對法官、檢察官這些職業(yè)的保障在一些地方落實得并不到位。十屆全國人大代表、重慶市檢察院一分院檢察長余捷認(rèn)為，法官、檢察官在依法履行職權(quán)中，受到種種干涉的原因在于，現(xiàn)行體制下，法官、檢察官在人事、經(jīng)費(fèi)、福利待遇上受地方行政影響比較大。
中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師陳光中說，法官、檢察官的獨(dú)立司法是由他們的職責(zé)特點所決定的，司法機(jī)關(guān)要維護(hù)法律的尊嚴(yán)和社會公平正義，對事實、法律負(fù)責(zé)，就必須真正獨(dú)立行使職權(quán)。在一些地方出現(xiàn)的對法官、檢察官依法履行職權(quán)的打擊報復(fù)，以及讓法官、檢察官從事非職業(yè)的招商引資、掃黃打非等任務(wù)，與一些地方領(lǐng)導(dǎo)對法官、檢察官的地位、對司法工作的重要性認(rèn)識存在偏差有關(guān)。他們通常從行政角度看待司法，沒有認(rèn)識到司法是“社會公正的最后一道防線”的重要性。陳光中認(rèn)為，一方面要堅持中國特色，不能按照西方模式講司法獨(dú)立；但是另一方面，為了保證憲法中有關(guān)法院、檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉等規(guī)定的實現(xiàn)，黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)大力支持法官、檢察官依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，為營造獨(dú)立的司法環(huán)境創(chuàng)造條件。他提出，應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有的法院院長、檢察院檢察長主要由地方?jīng)Q定任免的現(xiàn)狀，上級法院、檢察院要取得對“兩長”任命的決定權(quán)。
中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師陳衛(wèi)東認(rèn)為，現(xiàn)行的“兩法”只是排除了“行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”，但是，我們還應(yīng)當(dāng)在堅持黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)的同時，完善黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)研究司法機(jī)關(guān)與人大的關(guān)系等等。其次，這種不受干涉還只是法院、檢察院作為整體不受外界干涉，而對于法官、檢察官個人在依法履行職權(quán)中如何保持獨(dú)立性，也要加強(qiáng)研究。針對實踐中出現(xiàn)的一些當(dāng)事人或犯罪分子對法官、檢察官打擊報復(fù)的現(xiàn)象，陳衛(wèi)東認(rèn)為，“兩法”應(yīng)當(dāng)制定專門的條款，規(guī)定國家保障法官、檢察官人身、財產(chǎn)安全的義務(wù)。
此外，現(xiàn)行的“兩法”對法官、檢察官的退休制度并沒有作出特殊規(guī)定，在實踐中基本參照公務(wù)員退休制度執(zhí)行，有些地方還出臺一些政策要求法官、檢察官提前退休。陳光中、陳衛(wèi)東都認(rèn)為這樣的規(guī)定不合理，沒有考慮到法官、檢察官的職業(yè)特點，因為法官、檢察官的經(jīng)驗是司法工作必不可少的財富，在一些國家，法官是終身制的。因此，兩位專家建議在今后對“兩法”進(jìn)行修改時，應(yīng)當(dāng)對法官、檢察官的退休制度作出專門的規(guī)定。
資格準(zhǔn)入、經(jīng)費(fèi)、待遇保障需進(jìn)一步完善
“兩法”規(guī)定，初任法官、初任檢察官采用嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，從通過國家統(tǒng)一司法考試、取得資格，并且具備法官、檢察官條件的人員中擇優(yōu)選任。法院的院長、副院長，檢察院的檢察長、副檢察長，應(yīng)當(dāng)從法官、檢察官或者其他具備法官、檢察官條件的人員中擇優(yōu)提出人選。
但是，這一規(guī)定在實際執(zhí)行中卻遇到了一些障礙。在司法考試中，東部與中西部通過率差距較大，西部一些地方的法院、檢察院甚至面臨著后繼無人的現(xiàn)象。如某檢察院有４４０人，但到２００３年，全院通過國家統(tǒng)一司法考試的僅有３人；西部一些地區(qū)的檢察系統(tǒng)從２００１年開始就沒有一人通過司法考試。此外，有的地方還存在降低“兩法”規(guī)定的檢察官、法官任命標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。
余捷認(rèn)為，對于嚴(yán)格按照通過司法考試來任命初任法官、初任檢察官，有些地方做得比較好，但普遍存在的問題是一些不符合法官、檢察官條件的人也經(jīng)常被安排到法院、檢察院來，這在一定程度上影響了“兩院”工作的開展。陳光中認(rèn)為，要建立一支精英化的法官、檢察官隊伍，就要嚴(yán)格按照“兩法”來任命法官、檢察官，而且還必須對現(xiàn)有隊伍中不符合法官、檢察官條件的人員進(jìn)行清理，限期調(diào)離。
陳衛(wèi)東認(rèn)為，在法官、檢察官資格準(zhǔn)入上，“兩法”應(yīng)當(dāng)盡快完善以下幾個方面的規(guī)定：一是在司法考試上，應(yīng)適當(dāng)考慮加大西部司法考試的通過率；二是對于那些已經(jīng)通過司法考試的優(yōu)秀人才，“兩法”要有配套的措施將他們充實到法官、檢察官隊伍中去；三是現(xiàn)行的“兩法”沒有對法院院長、副院長，檢察院檢察長、副檢察長作出通過司法考試的要求，今后應(yīng)當(dāng)在這一方面作出相應(yīng)規(guī)定。
“兩法”規(guī)定，法官、檢察官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)審判、檢察工作特點，由國家規(guī)定；法官、檢察官實行定期增資制度。法官、檢察官享受國家規(guī)定的審判、檢察津貼、地區(qū)津貼、其他津貼以及保險和福利待遇。
但是，在實踐中，法官、檢察官的工資、福利待遇都是與公務(wù)員等同，并沒有體現(xiàn)差別，并且在一些貧困、落后的地區(qū)甚至連正常的工資、福利都難以保障。據(jù)７月３日的《新京報》報道，南京市近日傳來消息，有關(guān)方面表示將提高南京市法官的收入，而改革的目標(biāo)就是使法官的收入要高于同級的公務(wù)員收入。但這還只是個別地方實行的政策，大多數(shù)地方在現(xiàn)階段是難以做到的。陳衛(wèi)東說，現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)、待遇保障存在的主要問題是地區(qū)之間的不平衡，一些不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)費(fèi)非常緊張，甚至連工資都發(fā)不出來，妨礙辦案，造成“兩院”人才流失。因此，應(yīng)當(dāng)從財政制度上進(jìn)行反思，改變現(xiàn)行的主要由地方給司法機(jī)關(guān)撥款的現(xiàn)狀。陳光中也認(rèn)為經(jīng)費(fèi)、福利待遇的保障問題在不同地區(qū)有較大差別。他認(rèn)為法官、檢察官的工資、福利待遇不能簡單與公務(wù)員相等，應(yīng)當(dāng)略高于一般公務(wù)員待遇。
獎懲、考評、人事晉升的行政色彩應(yīng)逐漸淡化
“兩法”對法官、檢察官的任免、獎懲、等級評定都作了原則規(guī)定，但是，實踐中普遍反映相關(guān)的配套制度并沒有跟進(jìn)，現(xiàn)有的管理基本上適用對公務(wù)員的管理方法，行政色彩過濃。
余捷認(rèn)為，現(xiàn)行的對法官、檢察官的獎懲、考評是按照黨政干部的標(biāo)準(zhǔn)，沒有反映司法的行業(yè)特點，沒有單獨(dú)、長效的考評方法。人事晉升也是按照黨政干部的標(biāo)準(zhǔn)。在檢察官等級晉升上，似乎要等上級的通知，有通知來了才能晉升，缺乏一個長期有效、可操作的規(guī)定，也沒有固定的程序。
陳衛(wèi)東認(rèn)為，法官、檢察官從性質(zhì)上講并不能等同于公務(wù)員。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)出臺與“兩法”相配套的一些具體制度，改變現(xiàn)行與行政機(jī)關(guān)相同的獎懲、考評以及人事晉升辦法，對現(xiàn)行的有關(guān)錯案追究的制度也要進(jìn)行反思，錯案應(yīng)著眼于總結(jié)經(jīng)驗。法官、檢察官的晉升也要盡可能實現(xiàn)上級法院、檢察院從下級法院、檢察院選拔，律師與法官、檢察官之間也要建立一種人員流動的機(jī)制。而只有解決現(xiàn)行制度中行政色彩過濃的問題，建立一整套與司法規(guī)律相符合的獎懲、考評以及人事晉升制度，才更利于“規(guī)范執(zhí)法行為、促進(jìn)執(zhí)法公正”。
“兩法”完善需要相關(guān)法律制度的跟進(jìn)
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