[ 余松林 ]——(2006-1-6) / 已閱39709次
目 錄
內容摘要 1
關鍵詞 1
Abstract 1
Key words 1
一、國有資產流失的概念分析 2
二、國有資產流失的主要表現 5
（一）在國有資產評估時，對國有資產進行不評估，低估，漏估所造成的資產流失 5
（二）實行股份制改造和國有產權交易中的國有資產流失 5
（三）在稅收征收管理中，除國家政策、體制等因素外，因管理的漏洞使稅收大量流失而造成的國有資產流失 5
（四）國有資產占用單位濫用經營權，管理不嚴造成國有資產流失 6
（五）中外合資、合作企業中的國有資產流失 6
（六）境外國有資產的流失 6
三、國有資產流失的原因分析 7
（一）國有資產產權主體缺位，管理體制滯后 7
（二）資產評估法律制度有待進一步健全與完善 8
（三）監督制度不健全，保護不力 9
（四）司法部門執法不力、查處不嚴 9
（五）國有資產管理者素質偏低，拜金主義和腐敗現象嚴重 10
四、治理國有資產流失的法律對策 10
（一）制定物權法，劃清國有資產產權界限，防止國有資產流失 10
（二）完善國有資產立法體系 11
（三）建立公益訴訟制度，發揮人民群眾保護國有資產的作用 12
（四）完善并加強對國有資產的刑法保護 12
（五）加強對國有資產的監督檢查 13
（六）多管齊下、綜合治理，提高全民族保護國有資產的法律意識 14
參考文獻 15
內容摘要：國有資產在我國政治、經濟和社會生活中占有重要的地位，但目前，我國國有資產流失的現象十分嚴重。因而，探討解決國有資產流失的辦法，意義十分深遠。本文從國有資產流失的概念、流失的現狀與渠道、流失的原因以及治理國有資產流失的法律對策這四個方面作了一些探討。
關鍵詞：國有資產 國有資產流失 表現形式 原因 法律對策
Abstract: State-owned assets play a very fundamental role in Chinese political, economic and social life. However, at present, loss of state property is extremely considerable. Therefore, the exploration into the solution to the problem is of great significance. This thesis carries out a comprehensive investigation into the issue from 4 aspects: 1.the concept of the loss of state-owned assets. 2.the existing of state of loss and its channels. 3.the causes for the loss. 4.legal strategies in preventing the loss of state assets.
Key words: State-owned assets Loss of state assets Representing
forms Causes Legal strategies
國有資產是國家得以存在，國家機器得以運轉的物質基礎。尤其是在公有制占主體地位的社會主義中國，國有資產更是在政治、經濟和社會生活中占有舉足輕重的地位。但是改革開放以來，處于轉軌中的中國一直面臨著一個嚴酷和令人困惑的現實就是國有資產的流失。從生活經驗和實際案例來看，這種流失是觸目驚心的。國有資產的嚴重流失不僅會使社會安定和經濟發展的外部條件受到破壞，而且還會威脅到社會財富的積累進而影響到整個國家的經濟安全。因此，國有資產流失現象應當引起國家及社會各界的足夠重視并從法律上探討遏制和解決國有資產流失的對策。
一、國有資產流失的概念分析
在我國，固然國有資產流失這個概念在很多文件中經常出現，但是有關文件并沒有明確地界定其內涵。在學理上，有學者對其進行了解釋，如“國有資產流失是指國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者，出于故意或過失，違反法律、法規及國家有關國有資產管理、監督、經營的規定，造成國有資產損失或者使國有資產處于流失危險的危險行為” 。遺憾的是這種解釋混同了國有資產流失與導致國有資產流失的違法行為這兩個概念。因為國有資產流失從法理學的角度上講是一種結果或狀態而不是一種行為，雖然違法行為是造成國有資產流失的原因之一，但是它畢竟不是唯一的原因。所以，我們有必要重新界定國有資產流失這一概念。
根據有關法律和通常的學理解釋，國有資產是指“國家以各種投資及收益、接受饋贈形成的，或者是憑借國家權力取得的，或者是依據法律認定的各種類型的財產和財產權利” 。從一般經濟學的意義來看，只有能帶來效益的東西才能被稱為資產。這個意義為法律所吸收而且被認為是具有主導性的內涵。但是又必須注意到，國有資產在法律上的范圍更為廣泛。在我國，國有資產一般分為經營性資產、行政事業性資產和資源性資產。那么，何謂流失呢？從詞義上看，“流失是指有用的物質如油脂、礦石、土壤自己散失或被風、水力帶走。也指河水等白白地流掉” 。最常用的是水土流失，如果從最廣泛的意義上理解，水和土均是我國資源性的國有資產，水土流失也就是一種國有資產流失。但是實際上沒有人會這樣理解，也就是說，國有資產流失在借用“流失”的一般意義時是作了嚴格界定的。有的學者指出，“國有資產流失必須符合以下四要件：第一，造成國有資產流失的違法主體必須是國有資產的經營者、占有者、出資者和管理者；第二，違法主體必須對違法行為和國有資產流失的發生具有主觀故意或過失，即具有過錯；第三，必須是違反法律、行政法規的行為，這是構成國有資產流失概念的核心條件；第四，必須有國有資產流失后果的發生，或者不加以制止必然產生國有資產流失的后果” 。筆者以為這種解釋把國有資產流失限定在人為造成的現象，而把政策、歷史原因以及經營不善所帶來的國有資產損失排除在國有資產流失之外，是值得商榷得。根據筆者的綜合分析認為，從一般意義上說，國有資產流失是指國有資產的損失或者減少。就其作為一種后果來講，形成的原因是多方面的，既有產權上的問題又有體制上的問題，也有人為的原因。從法律上看，界定國有資產流失只能局限于人為原因導致的范圍，只有這樣才能將有關的法律責任落到實處。制度和體制上造成的國有資產流失，法律的確顯得無能為力。但是不能由此認定國有資產流失僅是人為導致的后果，否則就會使有關責任人將國有資產流失的故意歸為制度或體制上的原因以推卸責任，使國家遭受損失。因此可以說上述學者的觀點在理論和實踐上都是站不住腳的。
那么如何給國有資產流失作一個科學的界定呢？結合以上分析，筆者以為，從法律上看，國有資產流失是指由于國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者主觀上的過錯而造成的國有資產損失或者減少的狀態或者結果。在這里必須強調的是，本文對國有資產流失概念的界定僅僅具有分析意義。因為國有資產流失可以在不同的學科視野中進行審視，在實質上它不可能只是“法律”上的。正如前文所指出的，如果把國有資產流失只局限在法律范圍內將會因我國法制狀況而使國有資產流失的漏洞無法彌補。也正是從這個角度，我們不得不重申：國有資產流失的責任主體是國有資產的經營者、占有者、出資者、管理者；在主觀方面，是由于有關責任主體主觀上的過錯即故意或過失；而從客觀方面看，國有資產流失是有關責任人的違法行為造成的；在行為結果上，是造成了國有資產的損失或減少。只有同時具備這些方面，才能在法律上構成國有資產流失。從這個意義上來說，由于自然原因如地震、臺風等造成的國有資產流失以及國有資產作為物質的自然損耗，不能稱之為國有資產流失。因政治經濟體制原因而造成的國有資產流失問題在實踐中相當嚴重，但從法律上看，造成國有資產流失的責任主體不明。如果要追究，這個責任更多地應由政府特別是中央政府來承擔，因而也就沒有多大的法律意義。還有一種屬于因法制不健全出現的情況。我們一般認為，水土流失不屬于國有資產流失的范疇，但仔細想想也不對。水土流失既有自然原因也有人為原因，自然的責任人類無法去追究，人為的結果又如何呢？從法理上看，“責任是義務為前提的，沒有義務就無所謂責任。顯然，我們目前還缺乏義務、責任主體和范圍的明確、詳備的保護水土流失的法律法規，這就使水土流失關系國人生存與發展的問題只能停留在客觀事實或者自然事實而不能上升為法律事實，也就無法追究當事人的法律責任” 。這也就是說，立法不完備導致國有資產的損失不能或者至少目前還不能納入國有資產流失的法律內涵中來。之所以這樣認識國有資產流失，重要的理論依據在于，法律從功能上來說，只能規范和調整人們的行為。正如馬克思所說的，只能在“我的行為”中法律才有意義，離開“我的行為”法律是不存在的。因而，在尋求控制國有資產流失的途徑時，我們就把焦點集中在人的行為因素上。固然這種行為因素有更為復雜的體制背景和制度背景。
二、國有資產流失的主要表現
在我國，國有資產流失的表現形式是很復雜的，有的表現為隱性，有的表現為顯形。根據筆者的考察歸納出以下主要情形：
（一）在國有資產評估時，對國有資產進行不評估，低估，漏估所造成的資產流失
這種情況表現為：在應當進行評估時根本不評估，單純依靠某些數據（如賬面值）確定國有資產的價值量；國有資產占有單位故意壓低評估值以獲得好處；由于主觀和技術上的原因，對企業占有的國有土地和無形資產漏估；對評估值進行部門行政干預，搞指定評估，規定評估值上限使資產評估中的資產流失合法化，這些資產流失的渠道不僅造成了國有資產現實利益的損失，而且國家在以后獲取收益的權利也被流失掉了。
（二）實行股份制改造和國有產權交易中的國有資產流失
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