[ 翟峰 ]——(2024-2-28) / 已閱6564次
跨界環(huán)境污染的現(xiàn)實困境及其法治解決之道
•翟 峰
多年來，無論是全國“兩會”，還是地方“兩會”，皆有全國和地方人大代表、全國和地方政協(xié)委員，就跨界環(huán)境污染、特別是以地下水污染為主的跨界環(huán)境污染問題，曾多次予以特別關(guān)注并提出相關(guān)建議。
例如，有人大代表和政協(xié)委員在審議或在討論政府工作報告時，就曾直言不諱地說，“如果以地下水污染為主的跨界環(huán)境污染問題不能得到徹底解決而導(dǎo)致連水都不能放心喝的后果，那還怎么談得上‘實現(xiàn)美麗中國夢’?”
而在“兩會”有關(guān)跨界水污染話題引發(fā)的熱議中,又尤以代表和委員盡快建立跨省界水污染聯(lián)防聯(lián)控及生態(tài)補償機制的建議最為引人矚目。
那么，何為跨界環(huán)境污染？其現(xiàn)實困境何在？其解決之道何在？
針對這些問題，本文擬結(jié)合前些年和近期國內(nèi)的一些跨界污染的新聞案例，通過剖析其存在的現(xiàn)實困境，并從法律、行政管理等角度給出其盡可能擺脫困境的一些合理化建議，以此力圖對我國如何擺脫其日益嚴(yán)峻的跨界環(huán)境污染的現(xiàn)實困境問題提出較為可行的解決之道。
為此，我們首先即有必要明了——
一．何為跨界環(huán)境污染？
就國內(nèi)法而言，跨界環(huán)境污染主要是指跨越行政區(qū)域（省、市、縣等）的環(huán)境污染。而按百科百度更為確切的解釋，跨界污染主要是指同一流域或鄰近空域而分屬不同行政管轄區(qū)之間因水體或氣體移動所帶來的環(huán)境污染。或其上游污染，下游叫苦；或其甲城市霧霾，臨近乙城市即受氣體污染。
而在我國一些地區(qū)，處同一流域或鄰近空域但分屬不同行政區(qū)的上下游地區(qū)之間或其鄰近空域之間普遍存在著跨界污染的矛盾。由于缺少統(tǒng)一的聯(lián)合治污機制，上下游各自為政，治污脫節(jié)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，經(jīng)常引發(fā)群體性事件。
而跨界污染發(fā)生以后，又因其所形成的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相應(yīng)復(fù)雜之緣由，故而不僅其相應(yīng)存在污染者和污染受害者之間的民事關(guān)系，而且尚存其負有一定權(quán)責(zé)的跨域行政區(qū)的人民政府及其環(huán)境保護主管部門與污染者之間的行政監(jiān)管關(guān)系，故其因跨界環(huán)境污染而引發(fā)的跨界污染之糾紛，即在跨越（省、市、縣等）行政區(qū)域的相關(guān)尖銳化沖突中表現(xiàn)得尤為特別。
若稍細分析，即可將引發(fā)目前我國跨界環(huán)境污染的直接緣由概為兩類：一類是突發(fā)環(huán)境污染事件，二類是長期排污蓄積導(dǎo)致的環(huán)境污染總量超標(biāo)。
上述一類之典例除了多年前曾發(fā)生的紫金礦業(yè)污染案之外，還有多年前曾發(fā)生的河北邯鄲市市區(qū)突發(fā)大面積停水事故一例。
其事故原因，即是邯鄲接到山西省有關(guān)部門通報,漳河上游濁漳河山西境內(nèi)發(fā)生了事故性污染物排放。據(jù)悉，在邯鄲市的水質(zhì)檢測報告尚未出爐的較長時間內(nèi),當(dāng)?shù)卣恢痹谔嵝衙癖姇簳r不要飲用漳河水。為此，邯鄲大面積停水,超市水一時被搶光。那么，漳河上游濁漳河山西境內(nèi)究竟發(fā)生了什么樣的事故性污染物排放而導(dǎo)致河北邯鄲市市區(qū)突發(fā)大面積停水事故？
原來，是當(dāng)時山西省潞城市的一家煤化企業(yè)突發(fā)泄漏事故，約38.7噸苯胺沖入排雨系統(tǒng)。其中，8.7噸污染物借勢濁漳河，洶涌下泄，途經(jīng)山西、河南、河北，僅山西境內(nèi)沿岸居民就有2萬多人受到水污染危害。
如當(dāng)時即有環(huán)保部門在濁漳河流至三省交界處的王家莊監(jiān)測點檢測的數(shù)據(jù)表明，其僅苯胺濃度就最高時達72毫克/升，是國家標(biāo)準(zhǔn)720倍。此即為邯鄲市區(qū)一度發(fā)生大面積停水的主要原因。
據(jù)查，發(fā)現(xiàn)這起重大突發(fā)事件時，因企業(yè)及其有關(guān)方面一時遲報、瞞報的影響，故致使其跨區(qū)域聯(lián)動機制落空。
上述另類之典例，可謂尤以霧霾天氣為甚。因為，霧霾天氣確系長期排污蓄積、總量超標(biāo)而導(dǎo)致的一種讓人類甚感難堪之“報應(yīng)”——
即其不僅凸顯的是中國“生態(tài)赤字”的短板，而且暴露了我國一些地方經(jīng)濟社會發(fā)展的“軟肋”。
由于“先污染，后治理”的發(fā)展模式曾長期在一些地方難以改變，因而造成其生態(tài)文明建設(shè)長久難以有所作為。
加之其環(huán)保政策及其相關(guān)法規(guī)制度的設(shè)計和執(zhí)行一時難以周全，故而造成有些地方城市的霧、煤煙、汽車尾氣、建筑粉塵以及工業(yè)排放的有毒混合物長久滯留于空中，積重難返，久而久之即生發(fā)成嚴(yán)重的大氣污染。
于是，這就有了籠罩在我國北方一些大中城市上空一時難以散去的對人體危害很大的霧霾。其中，尤以小于2.5微米的霧霾微粒(PM2.5)對人體的危害最大。而正是由于這些大中城市上空難以散去的霧霾微粒(PM2.5)的大量積聚，即形成其跨界污染之勢，不僅造成了其城市的大量市民皆感喉嚨痛、眼睛刺痛、胸痛、頭痛等不適，而且殃及比鄰的不少中、小城市。
于是，我國多個城市的醫(yī)院呼吸科，曾在一段時期中人滿為患。
亦正因于此，所以時任中央和國務(wù)院的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志在談及空氣污染治理問題時即一針見血地指出：“積累問題是個長期過程，解決問題也需要一個長期過程，但是我們必須有所作為！”
正是為了這個“有所作為”，所以，我們即有必要進一步探析——
二．跨界環(huán)境污染的現(xiàn)實困境何在？
十八大以來，中共中央在歷次政治報告中皆明確提出，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計，因而我們要按中央領(lǐng)導(dǎo)的要求，在跨界環(huán)境污染這件事上“需要樹立全民意識，需要全民參與，共同治理”，即有必要對“跨界環(huán)境污染的現(xiàn)實困境何在”這個問題作一些深入探析。
如據(jù)2024年2月19 日《重慶日報》報道，川渝生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查工作組前不久在對四川薯一份食品有限公司進行現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，該公司正常生產(chǎn)時，車間有廢水排放，可廢水并未接入污水處理設(shè)施。面對工作組的詢問，公司法定代表人和現(xiàn)場負責(zé)人均無法解釋廢水去向。隨后，執(zhí)法人員通過對廠區(qū)內(nèi)生產(chǎn)及沖洗廢水收集口投放示蹤劑進行比對實驗，確認該企業(yè)通過暗管將未經(jīng)處理的生產(chǎn)廢水直排市政污水管網(wǎng)，構(gòu)成私設(shè)暗管偷排廢水的環(huán)境違法行為。“污水不可能憑空消失了，一定有問題”。
鑒此，川渝兩地生態(tài)環(huán)境部門采取“線上排查+線下執(zhí)法”相結(jié)合等方式，抽調(diào)兩地執(zhí)法骨干成立現(xiàn)場檢查組，開展跨區(qū)執(zhí)法檢查，嚴(yán)厲打擊此類跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境違法行為，推動解決區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境問題。
近年來，川渝兩地生態(tài)環(huán)境部門累計出動執(zhí)法人員1000余人次，排查點位300余個，發(fā)現(xiàn)問題451個，查處環(huán)境違法行為37起。不僅如此，川渝兩地多措并舉，著力破解跨界污染協(xié)同治理難題，聯(lián)合發(fā)布了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)范，共同編制完成水污染物地方排放標(biāo)準(zhǔn)，建立實施成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度。而川渝兩地共建危險廢物跨省轉(zhuǎn)移“白名單”有關(guān)經(jīng)驗做法，還經(jīng)國家發(fā)展改革委推廣，供全國各地借鑒。
雖然，我國各省市都有自己“劃江而治”的行政區(qū)域,,然而，由于我國河流縱橫交錯,一個省份若發(fā)生水污染事故,即很有可能波及兄弟省份相關(guān)區(qū)域而形成跨界污染。故此，域間跨界聯(lián)合執(zhí)法，對破解跨界污染有多么重要呵！
然而，要真正做到跨界聯(lián)合執(zhí)法，并使其破解跨界污染的工作取得明顯實效，即須跨過多重難關(guān)和解決好相關(guān)多重難題。
如經(jīng)國家有關(guān)部門近年的相關(guān)調(diào)查，一旦形成跨界污染事件，跨界聯(lián)合執(zhí)法，至少要面臨且切實解決好尚存的如下問題：
（一）“唯上是從，協(xié)調(diào)甚難”
即跨界污染發(fā)生以后,所造成的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜,不僅存在污染者和受害者之間的民事關(guān)系,也存在有權(quán)的行政區(qū)域的人民政府和環(huán)境保護主管部門與污染者之間的行政監(jiān)管關(guān)系等。而且，這些錯綜復(fù)雜的關(guān)系，往往在“唯上是從”的準(zhǔn)則中，變得一時很難協(xié)調(diào)一致。
如在跨域環(huán)境治理中，地方政府往往以中央下達的命令為其唯一的行動標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，地方政府之間的談判協(xié)調(diào)制度即難以建立，難免會造成信息渠道不暢，公眾的實際利益很難正常表達，行政資源缺乏有效而系統(tǒng)的整合與利用。
此外，由于我國跨域環(huán)境管理模式明顯呈現(xiàn)條塊分割的特點，從而導(dǎo)致了環(huán)境保護機構(gòu)和職能的分散，給跨行政區(qū)環(huán)境管理帶來了諸多的問題。
因為，分散的環(huán)境管理模式導(dǎo)致各行政區(qū)之間的各自為政，即在跨界環(huán)境污染的問題上則可能因彼此相互脫節(jié)而難以合作。
再加上彼此信息交流不暢，即很難從根本上解決跨界污染環(huán)境問題。
（二）“地方保護，唯我利重”
即長期以來，我國實行的都是嚴(yán)格的按照行政區(qū)劃分的管理體制，各行政區(qū)各自為政，條塊分割的管理模式導(dǎo)致跨區(qū)域公共事務(wù)治理往往缺乏效率，流于形式。就跨域環(huán)境治理而言，地方政府間存在的嚴(yán)重地方保護主義思想，加之環(huán)境管理體制、協(xié)調(diào)機制、政策、法律法規(guī)等方面的缺失，導(dǎo)致了地方政府在面對跨區(qū)域環(huán)境問題時往往缺乏足夠的治理動力。
如在我國跨域治理中，各省、市、區(qū)雖然在一定程度上實現(xiàn)了區(qū)域合作治理，但由于地方政府受經(jīng)濟利益的驅(qū)使有著追求自身利益最大化的傾向，加之一些地方政府為了提高其政績，僅視其績效考核標(biāo)準(zhǔn)為單一指標(biāo)，而對一些“三高”企業(yè)帶來的污染，則睜一只眼閉一只眼。
更有甚者，一些地方為使本域利益最大化，竟然還利用種種渠道把污染排其“門外”。與此同時，相關(guān)執(zhí)法部門卻并未發(fā)揮其應(yīng)有的依法治理作用，而是對地方性環(huán)境污染的行為及其違規(guī)行為視而不見，一味采取寬松態(tài)度。
由于這種部門與部門之間的“最佳配合”，無形之中導(dǎo)致了省、市、區(qū)交界地帶的環(huán)境污染的進一步惡化。
（三）“法治尚缺，政策欠佳”
目前我國一些地方，其專門的跨界環(huán)境污染治理法規(guī)及其相關(guān)政策，還尚待補缺或尚待完善。如從相關(guān)法規(guī)制度來看——
一方面，我國目前大多數(shù)流域和省份尚未有專門性的跨行政區(qū)環(huán)境管理法律法規(guī)，而已有的跨行政區(qū)環(huán)境管理立法級別又較低，使得跨域治理行為在權(quán)威性和合法性上得不到應(yīng)有保證。
而另一方面，我國目前新的環(huán)境保護與管理法律法規(guī)又相當(dāng)缺乏針對跨區(qū)域環(huán)境問題的實效性條款，特別是現(xiàn)行法律法規(guī)均以單項法律單個環(huán)境要素為調(diào)整對象，尚缺乏針對跨區(qū)域環(huán)境治理的有效法律法規(guī)及其相關(guān)條款。
再從相關(guān)政策制度來看——
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