[ 葉知年 ]——(2007-7-17) / 已閱23789次
環(huán)境產(chǎn)權界定應該是對環(huán)境歸屬、環(huán)境質量及環(huán)境侵權程度，從質和量、近期和長期、局部和整體上的權威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。[ ]我國現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定“礦床、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”這意味著在我國生態(tài)環(huán)境是整個社會的財富，它在本質上不屬于單一的個人或某個團體，是公共財產(chǎn)。但在實踐中，往往因這種復雜的關系使生態(tài)環(huán)境的權利和義務主體缺失。生態(tài)環(huán)境所有權的虛化現(xiàn)象在我國是一個普遍存在的客觀事實。所有權的虛化直接導致產(chǎn)權的模糊。建議在國家和集體對自然資源的所有權不變的前提下，盡可能地分散自然資源的經(jīng)營權和管理權，將因生態(tài)治理過程中發(fā)生的補償直接分配給自然資源經(jīng)營者和管理者，并且強化社會經(jīng)濟主體的環(huán)境產(chǎn)權意識，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領域進行有效調整，給予自然資源物權的享有者相應的產(chǎn)權的確定與保護。只有這樣，才能賦予權利人以制度上的保障。在此基礎上，通過市場機制建立環(huán)境產(chǎn)權的作用和流轉機制。
（二）明確補償主體
生態(tài)補償機制的主體是參與生態(tài)活動的各關系人(自然人和法人) ， 它包括兩類：公共主體和市場主體。[ ]生態(tài)補償機制的公共主體就是政府及各類相應的機構和組織。由于生態(tài)經(jīng)濟的公共性，而且本文討論的是自然資源物權受到合理限制時的補償主體，這就決定了政府作為公共主體參與生態(tài)活動補償?shù)谋厝恍院椭匾浴Ｓ纱耍瑧敵浞职l(fā)揮政府在該生態(tài)補償機制中的主導作用，即主張補償主體行政化。具體表現(xiàn)為對生態(tài)治理中的受損權利人的補償需要政府實施。從而權利人的權利將得到政府穩(wěn)定而有力的保障，充分體現(xiàn)了補償機制的有效性。
（三）補償制度法制化
生態(tài)補償實質上是一種利益協(xié)調，也是一種矛盾協(xié)調。利益協(xié)調可以通過經(jīng)濟途徑、觀念途徑、制度途徑等多條途徑予以實現(xiàn)。利益沖突的制度協(xié)調是指針對利益關系直接進行協(xié)調，是通過對人們之間利益關系的重新定位和對人的利益行為范圍的限制來實現(xiàn)利益協(xié)調的。從人類社會利益協(xié)調的歷史來看，利益沖突的利益協(xié)調通常是以國家協(xié)調的形式表現(xiàn)出來的，利益協(xié)調是國家的重要職能。在對社會利益沖突的制度協(xié)調中，法律制度是其中核心的內容之一。通過法律機制的協(xié)調，可以有效降低政策協(xié)調、經(jīng)濟協(xié)調和觀念協(xié)調的主觀隨意性，從而最大限度地保持利益制度和整個社會的穩(wěn)定。強調法律制度在生態(tài)補償中的重要性和權威性，對于整個生態(tài)保護和建設的可持續(xù)發(fā)展具有至關重要的意義。實踐證明 “補償政策法律化”使補償制度名副其實地成為使受損權益得到恢復和彌補的一種法律手段。
1、確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚弧椃ㄊ俏覈母敬蠓ǎ鷳B(tài)補償是推進可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，所以只有明確生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚徊拍茼樌麑崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚恢饕菍ι鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權進行嚴格的界定。
2、制定與完善我國的環(huán)境保護法。修改現(xiàn)有的環(huán)境保護基本法，在環(huán)境保護基本法中把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確立為環(huán)境立法的指導思想，并以此為指導，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)補償制度確立為我國環(huán)境保護的基本原則和基本制度，在此基礎上，修改環(huán)境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態(tài)補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性。對其它資源保護和污染防治法增加生態(tài)補償制度，尤其是生態(tài)補償要融入《環(huán)境影響評價法》中。通過這些立法措施，對自然資源物權受到合理限制的權利人的權利加以具體規(guī)定，并且給予權利受限后的有效補償。
（四）確定補償標準
補償標準的確立是生態(tài)補償機制中的一大難點。很多人將其歸結為生態(tài)環(huán)境的功能價值的難以計量。需要指出的是，我國的生態(tài)資源所有權屬于國家，國家實施生態(tài)環(huán)境保護的政策和措施，是對生態(tài)資源的開發(fā)利用權的限制性征收的行政法律行為，生態(tài)補償是基于這一行政行為對法人或個人生態(tài)資源財產(chǎn)的收益權限制的行政補償制度。補償標準應該在國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和其對生態(tài)效益的需求間尋求平衡點。
對于建設項目生態(tài)補償金的確定，可以考慮與環(huán)境影響評價相結合，充分利用環(huán)評的各項數(shù)據(jù)資料，使環(huán)境影響的定性評估與定量評估同時進行，在環(huán)評階段確定生態(tài)補償金的數(shù)額，同時也可提高環(huán)評的準確性、科學性，還可以節(jié)省環(huán)境管理機關的工作量，提高工作效率。
賠償與補償只是一種相對的公平，在現(xiàn)有的條件下無法做到完全的公平。[ ]盡管如此，生態(tài)補償機制也要在力求在公平公開的層面上運行，必須有科學核算生態(tài)補償?shù)臉藴鼠w系。對補償標準的確定，很大程度上依靠對資源環(huán)境的價值進行評估。
（五）確定多樣化的補償方式
生態(tài)補償機制應建立國家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態(tài)補償方式。
1、政策補償與技術補償相結合。政策補償，即上一級政府對下一級政府的權利和機會補償。受補償者在授權的權限內，利用制定政策的優(yōu)先權和優(yōu)惠待遇，制定一系列創(chuàng)新性的政策，促進發(fā)展并籌集資金。技術補償，是指中央和當?shù)卣约夹g扶持的方式對生態(tài)環(huán)境的綜合防治給予支持。具體內容有：補償主體開展技術服務，提供無償技術咨詢和指導，培訓因自然資源受到合理限制的權利人的生產(chǎn)技能和管理水平，使他們能夠利用有限的資源創(chuàng)造最大的財富。
2、連續(xù)補償與一次性補償相結合。以目前的生態(tài)補償政策來看，例如國家實行的退耕還林與退牧還草工程，生態(tài)環(huán)境的恢復不可能在短期內實現(xiàn)，有一個循序漸進的過程。而對于農(nóng)牧民來說，退還之后失去了部分或全部賴以生存的生產(chǎn)資料，為了保障農(nóng)牧民的利益，使其能維持基本的生計，在項目實施的初期階段，至少在5～8 年內，國家和地方政府要連續(xù)對項目實施主體進行補償，以推動其生產(chǎn)經(jīng)營方式的逐步轉型。而對于一些生態(tài)環(huán)境特別惡劣，退還后失去了生存條件的農(nóng)牧戶，應實行“生態(tài)移民”安置，其具體辦法可以是一次性發(fā)給移民搬家費，再給予工作就業(yè)機會或分給承包地。
3、政府補償和民間補償相結合。政府補償是由政府提供財政資金或實物進行的補償。這是由政府生態(tài)環(huán)境恢復與建設的職責所決定的。政府補償?shù)膶嵸|是建立公共支付體系，其受付方為土地使用者、自然資源的經(jīng)營者等，這種方式的好處是資金來源廣泛而穩(wěn)定，包括稅收、發(fā)行債券和對生態(tài)環(huán)境受益方收費，但事實上，由于政府的財力有限，有必要把政府補償與民間補償結合起來。民間補償通常是指在私人之間即受益人與利益受限人之間相互商議的基礎上訂立的補償方法。
（六）規(guī)范生態(tài)補償管理
1、生態(tài)補償必須堅持“保護者受益、損害者付費、受益者補償”的基本原則，即環(huán)境保護者有權利得到投資回報；環(huán)境開發(fā)者要為其開發(fā)、利用資源環(huán)境的行為支付代價；環(huán)境損害者要對其造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染損失做出賠償；環(huán)境受益者有責任和義務向提供優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的地區(qū)和人們進行適當?shù)难a償。這里應當特別強調，對于生態(tài)治理過程中，其權利受到合理且必要限制的權利人的補償。
2、建立統(tǒng)一管理機構。建立起清理、核查、勘測、統(tǒng)計受限權利人的自然資源的實物形態(tài)和價值形態(tài)的存量，并跟蹤、統(tǒng)計自然資源產(chǎn)權變動情況，加速建立對該類自然資源價值的核算體系，完成生態(tài)環(huán)境資源實物及價值形態(tài)的核算，逐步建立健全自然資源賬戶管理制度。同時，建立國家環(huán)境督察制度，加強對跨地區(qū)、流域經(jīng)濟區(qū)以及產(chǎn)業(yè)間環(huán)境問題的管理，協(xié)調“發(fā)達地區(qū)”和“欠發(fā)達地區(qū)”、“上游區(qū)域”和“下游區(qū)域”之間的補償。
3、實行統(tǒng)一監(jiān)督辦法。建立財政生態(tài)補償資金使用績效考核評估制度，對各項財政專項補助資金的使用績效進行嚴格的檢查考核，使財政生態(tài)補償資金更好地發(fā)揮激勵和引導作用。同時，要建立健全實施生態(tài)補償?shù)膶徲嬛贫群托畔⒐_制度，接受社會監(jiān)督。
（七）補償資金的融資方式多樣化
生態(tài)補償資金可以從以下途徑進行籌集：
1、生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅。生態(tài)利益補償資金，首先來源于生態(tài)環(huán)境稅收；其次是依生態(tài)環(huán)境法所得的罰款、沒收所得；其三是國際組織、社會各界為生態(tài)環(huán)保的捐助資金；其四是設定生態(tài)環(huán)保彩票，建立環(huán)保基金，由統(tǒng)一的基金組織管理，以及其他形式的各種生態(tài)環(huán)保基金。
2、各級財政生態(tài)專項補償。目前進行得較多的是國家財政專項補償，國家作為生態(tài)效益補償?shù)闹饕峁┱撸醋鳛樯鷳B(tài)補償基金的主要來源，由各級政府在財政預算中安排一定的資金用于補償生態(tài)環(huán)境利益外溢問題。但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠。今后要逐步建立起起國家財政補償與區(qū)域內財政補償及部門補償相結合的補償機制。建立不同層級的利益補償系統(tǒng)、中央補償系統(tǒng)和地方補償系統(tǒng),與之相對應的是中央補償資金和地方補償資金，中央資金主要針對全局性的補償問題,而各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目設立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權受限人的補償，設立這種多層次的補償資金可以對地方環(huán)境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。同時，建議設立專家組，對各省的生態(tài)環(huán)境狀況評估，提出資金分配方案。同時，地方設立專家組，對項目實施進度、效果進行評估。專家組還要對項目結果進行檢驗驗收，確定資金的發(fā)放。
3、建立生態(tài)建設補償基金。可以由國家涉農(nóng)部門和環(huán)保部門牽頭建立“生態(tài)環(huán)境建設補償基金”，首先由國家財政撥款作為墊底資金，在此基礎上，號召有關企業(yè)、組織和個人捐贈，這既可為社會環(huán)保人士提供表達心愿的途徑，又開辟了環(huán)保建設資金來源渠道。
4、優(yōu)惠信貸[ ]。優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金，解決資金缺乏問題，鼓勵當?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款，提高行為的生態(tài)效率。
5、積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。將部分生態(tài)環(huán)境價值市場化，采取生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權交易補償，例如在旅游收入中收取一定比例的補償基金。
(八)建立一種可持續(xù)發(fā)展的政績考核制度
1、重新審視現(xiàn)有的GDP指標核算體系，建立綠色GDP指標體系或建立可持續(xù)發(fā)展指標體系。
2、在規(guī)劃時既要考慮經(jīng)濟增長，又要考慮生態(tài)環(huán)境的保護與治理。為此需建立相應科學的考核指標，明確經(jīng)濟主體的權利和責任，有效約束不顧環(huán)境后果，不顧他人利益的掠奪性、破壞性的開發(fā)。
3、建立和完善生態(tài)補償制度是十分必要的，包括開發(fā)利用資源與環(huán)境恢復之間的環(huán)境補償，資源輸出與資源受惠地區(qū)之間的環(huán)境補償?shù)取?br>
(九)建立生態(tài)保護價值增值的評估機制和評估機構
一方面，要加強研究和開發(fā)適用于生態(tài)資源價值的數(shù)量化技術，建立評估機制和評估機構，培訓評估人員，使評估盡快掌握生態(tài)資源數(shù)量化技術，為生態(tài)補償順利展開奠定堅實的技術基礎，提供數(shù)量化技術保障。另一方面，建立生態(tài)資源存量的年度調查與統(tǒng)計制度，掌握區(qū)域生態(tài)資源存量的歷史變遷和現(xiàn)狀變化，根據(jù)人們普遍認可的生態(tài)環(huán)境狀況條件和生態(tài)資源存量的合理值，為生態(tài)補償制度的實施提供依據(jù)。
(十)開展生態(tài)保護補償?shù)脑圏c工程
從目前的情況看，對于生態(tài)保護補償機制、生態(tài)補償?shù)脑瓌t為大多數(shù)人尤其是被補償?shù)貐^(qū)所贊同。但具體的補償形式、補償方法和補償力度，有些人還有不同的看法，具體操作有難度。可以先逐步在若干地區(qū)、若干領域先進行試點。
(十一)生態(tài)目標與農(nóng)村發(fā)展目標相結合
目前，我國政府大力開展生態(tài)環(huán)境建設和實施生態(tài)補償是符合可持續(xù)發(fā)展的要求，也是適合我國國情的。然而，生態(tài)建設的重點區(qū)域多在偏遠、貧困的農(nóng)村山區(qū)，有些農(nóng)戶的林地被劃為了公益林或劃入了自然保護區(qū)，以至極大地影響了他們的經(jīng)濟收益。鄭易生提出的“剝削農(nóng)民就是破壞生態(tài)環(huán)境”是有其深刻含意的。欲使生態(tài)建設得以順利進行，就必須得到廣大農(nóng)民的支持。若背離農(nóng)村發(fā)展的目標，完全由政府來進行生態(tài)環(huán)境建設，將需要投入巨大的成本。這就要求我們從農(nóng)村發(fā)展的角度，把生態(tài)目標與經(jīng)濟目標結合起來考慮。[ ]
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