[ 鐘鳴 ]——(2007-10-20) / 已閱20028次
行政法學新發展
――淺談《行政復議條例》的先進性與缺陷
鐘鳴
摘要：《中華人民共和國行政復議條例》（下稱《行政復議條例》）已經于2007年5月23日國務院第177次常務會議通過，并于2007年8月1日起正式施行。剛實施的《行政復議條例》在篇章結構上借鑒了多部行政法律法規，盡管仍存在一些不足之處，但無疑是行政法學發展史上新的里程碑。本文中，筆者將會對《行政復議條例》中存在的先進性與不足進行討論和評析。
關鍵詞：行政復議條例 先進性 缺陷
一、引言
在展開文章之前，先對行政復議的概念進行回顧：當公民、法人或其他組織認為行政執法主體（政府或其工作部門或法律、法規授權的組織等）的具體行政行為侵犯了自己的合法權益時，可以依照法定程序向其上級行政機關提出申請，上級行政機關受理申請后，對該具體行政行為依法復查并做出決定，這種行政活動就是行政復議。由此定義，我們可以得出，行政復議是一種保護公民、法人或其他組織合法權益的重要法律途徑，同時也是行政機關內部糾錯的一種層級監督制度。行政復議具有準司法性質，即為行政機關對行政主體與行政管理相對人或相關人之間的行政糾紛進行裁決的活動。同行政訴訟制度相比，行政復議具有受案范圍廣、審查內容全面、方便快捷、不收取任何費用等特點，而且絕大多數情況下，申請人對行政復議結果不滿的，仍有權向人民法院提出行政訴訟。
在充分認識了解行政復議的概念和作用后，我們開始分步審視《行政復議條例》。
二、《行政復議條例》具備的先進性
（一）在行政復議的申請人的資格范圍擴大和日趨規范
對行政復議中的當事人之一的申請人的資格認定上，《行政復議條例》吸收了2000年由最高人民法院頒布的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟>若干解釋》（下稱“司法解釋”）中第14、18條及第49條第3款，進一步補充說明對《中華人民共和國行政復議法》（下稱《行政復議法》）中“其他組織”的具體內容和指定范圍。這樣一來，對保障非法人、公民的其他組織在不服某項具體行政行為時可以名正言順地向做出該行政行為的行政機關的上級行政機關申請復議，從而有效地保護自己的合法權益。然而，《行政復議條例》第9條第3款“第三人不參加行政復議，不影響行政復議案件的審理”這一觀點的提出，相較于司法解釋第49條第3款“第三人經司法傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭，不影響案件審理”而言，是一種程序上的倒退，特別是在與第三人合法利益密切相關的案件中，在第三人由于法庭或者事實許可的合理原因不參加行政復議的情況下，我認為，審理案件必須思考到可能對第三人不利的結果，并通過程序保護第三人的利益。
（二）不按規定做出批準決定的行政機關成為行政復議的別申請人，須承擔相應的責任
《行政復議條例》第13條和第14條針對我國國情中許多具體行政行為可能有下級行政機關依照法律法規、規章規定經上級行政機關批準作出的，因此由該行政行為引起的行政糾紛，批準機關科被列為被申請人，需要承擔相應的責任。我認為，第13條反映出一種責任落實制的趨勢，使得一些未能依法行政或是不法行政的行政機關受到一定的約束，從制度上約束行政機關依法行政，杜絕可能存在的陋習。
（三）行政復議期限有了明確的規定
在《行政復議條例》中第9條第1款僅規定了行政復議申請期限的計算，而在《行政復議條例》第15條第1款則利用第（1）至（6）項對此做出了具體的說明和補充，給具體操作制定了一個明確的辦案模式。同時在《行政復議條例》第15條第2款中，點出了行政機關作出具體行政行為但未依法項有關公民、法人或其他組織有效送達時須承擔行政復議不利后果，即視為該公民、法人或其他組織不知道該具體行政行為。從這里，可以明確得出：依程序執法的理念在我國已經上升到新的高度，尤其身為國家機器的行政機關在執法方面必須嚴格遵循法律、法規、規章制度辦案，而不能隨意行政、違法行政，從而保障了具體行政行為的合法有效性的提高。
（四）行政復議提出的形式更加現代化，符合社會發展需要
《行政復議條例》第18條第2款中“有條件的行政復議機構可以接受以電子行駛提出的行政復議申請”，由此可以反映出，我國行政現代化有比較大的提高，益發符合時代發展和公眾的需要。
（五）增加了對《行政復議法》條文的補充，減少了原條文中存在重疊分工不明的情形
如《行政復議條例》中第28條即是針對《行政復議法》第28條第（3）項的四種情況的補充。
（六）調解被引入行政復議
《行政復議條例》第50條反映出將調解引入行政復議的趨勢，同時針對由行政機關依法行使的自由裁量權、當事人之間的行政賠償或者行政補償引發的糾紛的情況，允許行政機關可以按照自愿合法原則進行調解。這個新發展存在兩種情況，有利的一面在于更易于解決上述引發的糾紛，從而使當事人主觀愿望可以較大實現和滿足；然而不利的一面則是留下了缺口，行政復議機關未必能作出公平合理的調解，可能對行政相對人不利。
（七）將保障人權的基本原則第一次完整地引入行政法領域
相較于2000年行政司法解釋中不加重對原告的處罰處在了例外情況，《行政復議條例》的第51條將利害關系人同為原告這一情形排除，從而更好地保護相對人依法獲得的救濟權利的實現。
（八）設立的行政復議指導和監督體系
設立的行政復議指導和監督體系，從行政機關內部保證具體行政行為以合法、合理的形式實施，其中《行政復議條例》第55條至59條明確的構建了一個完善的匯報和備案制度。
三、《行政復議條例》存在的缺陷
盡管《行政復議條例》的實施明顯帶有較大的進步，但仍存在了一系列的不足，使得《行政復議條例》留有急待完善的地方：
（一）政府的公權力有擴大的趨勢
政府的公權力在《行政復議條例》中有擴大的趨勢，該趨勢極可能導致因與《行政復議法》這一上位法發生沖突而被撤銷。《行政復議條例》第24條與《行政復議法》第12條第2款極有可能發生上面所述的沖突。在《行政復議法》中明確規定行政相對人對海關、金融、外活管理、國家安全機關的具體行政行為不服，只能項其上一級主管部門提出復議申請。然而在《行政復議條例》的第24條中卻規定“申請人對國務院批準實行省以下垂直領導的部門作出的具體行政行為不服的，可以選擇項該部門的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復議”。我認為，這兩條法律法規明顯發生了沖突，而引出一個窘境：當申請人因對某省一下垂直領導的部門（如市國稅局）作出的具體行政行為不服時，向市政府提出申請，而市政府作出的復議決定使市國稅局不服而以《行政復議法》第12條第2款提出申訴，致使該復議決定無效撤回，那市政府的威信何在？《行政復議條例》的衛星也不覆存在。而這種情況反之亦然。因此，我強烈認為應對《行政復議條例》第24條第1款進行修改，將缺口補上，以維護國家政府和法律的尊嚴和威信。
（二）部分條文對行政相對人的人身保護明顯留下缺口
部分條文對行政相對人的人身保護明顯留下缺口，這對申請人的人身保護十分不利，例如《行政復議條例》第42條第1款第（5）項，即申請人對行政拘留或限制人身自由的行政強制措施不服申請行政復議后，因申請人同一違法行為涉嫌犯罪，該行政拘留或限制人身自由的行政強制措施變更為刑事拘留的，行政復議終止。這種情況，很可能促使行政主體（被申請人）與公檢機關達成聯盟，做出對行政相對人不利的舉措。因此，建議刪除這一條或附條件保留，從而確保行政相對人的合法權益不受侵華，從側面維護國家法律的尊嚴。
四、結語
最后，我認為，新實施的《行政復議條例》在行政法學上無疑市一座新的里程碑，引入了新的理念、思想，將我國行政法學推向一個新的發展空間。同時，其留下的缺口，不足之處也引起我們的關注，期待其涉及人權保障的方面有待加強。
參考資料：
1、2007年8月1日正式實施的《中華人民共和國行政復議條例》
2、1999年4月49日通過的《中華人民共和國行政復議法》
3、2000年由最高人民法院頒布的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟>若干解釋》
4、1989年4月4日通過的《中華人民共和國行政訴訟法》
