[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱16516次
政府法制工作與構(gòu)建“和諧杭州”研究
引言
近年來，隨著“中國大中城市投資環(huán)境第一位”、“中國最佳商業(yè)城市第一位”、“中國最具經(jīng)濟(jì)活力城市”等桂冠相繼“加冕”，“和諧創(chuàng)業(yè)”的和諧杭州模式應(yīng)運(yùn)而生，這是我市在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，立足文化積淀、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、新時期人文精神，探索出的發(fā)展模式。推進(jìn)“和諧創(chuàng)業(yè)”，構(gòu)建和諧杭州，對市民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展、城市空間功能布局、城市管理、生態(tài)建設(shè)、社會運(yùn)行、民主法制建設(shè)等提出了新的要求，尤其是對法治政府建設(shè)和政府依法行政提出了更新、更高的要求。
眾所周知，政府在構(gòu)建和諧社會的過程中有其特殊的雙重性：一是由于政府在一定程度上是社會失調(diào)的始作俑者，因此構(gòu)建和諧社會主要通過轉(zhuǎn)變政府職能和確立有限政府、責(zé)任政府來理順社會關(guān)系；二是由于政府又是公法制度變革、政府改革和法制建設(shè)的推動者，因此政府又需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，有所作為，而不能消極無為。政府作為經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，是最大的權(quán)利機(jī)構(gòu)，其行使的公權(quán)力與社會的方方面面息息相關(guān)，政府能否正確行使公權(quán)力，直接關(guān)系著社會運(yùn)作是否順暢、社會關(guān)系是否和諧、社會交往是否融洽。因為公權(quán)力是把雙刃劍，建設(shè)法治政府，全面推進(jìn)依法行政，必定有助于平衡社會關(guān)系、化解矛盾沖突、推進(jìn)“和諧創(chuàng)業(yè)”。而違法行使公權(quán)力則必然會導(dǎo)致社會關(guān)系扭曲、社會矛盾滋生、公民權(quán)利受損。因此，政府及其行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照法定程序、法定權(quán)限、法定職責(zé)行使公權(quán)力，建設(shè)一個透明、誠信、負(fù)責(zé)、理性的法治政府，這是推進(jìn)“和諧創(chuàng)業(yè)”的重點所在，也是構(gòu)建和諧杭州的關(guān)鍵所在。
政府法制是一個形成歷史不長的概念，是社會主義民主與法制建設(shè)不斷加強(qiáng)的客觀要求，是政府職能不斷轉(zhuǎn)變的必然產(chǎn)物。政府法制工作是各級政府在管理國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)管理活動中，依照法定職權(quán)所進(jìn)行的立法、執(zhí)法和對立法、執(zhí)法實施監(jiān)督的工作。1996年4月15日國務(wù)院關(guān)于貫徹《中華人民共和國行政處罰法》的通知將政府法制工作定位為參謀、助手。2003年9月28日國務(wù)院關(guān)于貫徹實施《中華人民共和國行政許可法》的通知將政府法制工作定位為本級政府或者本部門領(lǐng)導(dǎo)辦理法制事項的參謀、助手和依法行政方面的法律顧問。2004年3月22日國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，進(jìn)一步明確將政府法制工作定位為本級政府或者本部門全面推進(jìn)依法行政的參謀、助手和法律顧問。國務(wù)院對政府法制工作的一貫要求，意味著政府法制工作承擔(dān)著政府或者行政機(jī)關(guān)依法行政的全面推進(jìn)，確保公權(quán)力和諧運(yùn)行的重任。
本研究報告重點研究政府法制工作在政府依法行政中的地位作用，我市政府法制工作的現(xiàn)狀以及政府法制工作如何保障政府依法行政，推進(jìn)“和諧創(chuàng)業(yè)”、構(gòu)建和諧杭州的對策與建議。
一、政府法制工作在推進(jìn)依法行政中的地位和作用
依法行政是一項綜合性的系統(tǒng)工程，涉及立法、行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政執(zhí)法監(jiān)督、法制宣傳等方面內(nèi)容。政府法制工作是整個政府工作的重要基礎(chǔ)，是社會主義法制建設(shè)的重要組成部分，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要保障，是推進(jìn)依法行政的重要力量。政府法制工作通過政府立法、行政執(zhí)法、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查和行政復(fù)議、應(yīng)訴、政府法制宣傳等項工作，對政府的行政行為起到規(guī)范和保障作用，從而實現(xiàn)依法行政、依法決策和依法管理、依法辦事。主要體現(xiàn)在以下六個方面：
（一）是依法行政工作制度建設(shè)的專門機(jī)構(gòu)
依法行政，首先要求要有法可依。政府立法是國家立法體系的重要組成部分，而政府法制機(jī)構(gòu)則是政府立法的法定工作機(jī)構(gòu)。政府法制機(jī)構(gòu)根據(jù)依法行政的需要，統(tǒng)籌規(guī)劃政府立法工作，擬訂政府立法計劃，報經(jīng)政府批準(zhǔn)后組織實施；起草、審查地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案；按照立法法、杭州市地方性法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例的要求對地方性法規(guī)、政府規(guī)章草案進(jìn)行審查；督促、指導(dǎo)立法項目起草部門或單位的立法工作；承辦政府規(guī)章的立法解釋工作；提出修改或廢止地方性法規(guī)、政府規(guī)章的建議等。
（二）是對推進(jìn)依法行政行為的監(jiān)督機(jī)構(gòu)
政府法制機(jī)構(gòu)是政府辦理行政復(fù)議事項的機(jī)構(gòu)，又是受政府委托代表政府參加行政訴訟活動的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著對具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督的職能，同時還承擔(dān)著對本級政府和下級政府及本級政府部門規(guī)范性文件法律審查的職能。
（三）是對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)
“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”是我國社會主義法制建設(shè)的基本原則。執(zhí)法是法制建設(shè)的關(guān)鍵，監(jiān)督是實現(xiàn)法制建設(shè)目標(biāo)的保障。政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)就是依法行政的內(nèi)部保障。政府法制機(jī)構(gòu)通過對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，保障了行政執(zhí)法部門協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，保證了行政執(zhí)法嚴(yán)格依法進(jìn)行，保障了依法行政的實現(xiàn)。
（四）是推進(jìn)依法行政的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)
全面推進(jìn)依法行政是一個系統(tǒng)性的復(fù)雜工作，在這個系統(tǒng)中離不開綜合協(xié)調(diào)和進(jìn)行信息反饋與處理的組織機(jī)構(gòu)。政府法制機(jī)構(gòu)在推進(jìn)依法行政的實際工作中，通過協(xié)調(diào)部門之間在有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章實施和執(zhí)行中的矛盾和爭議，通過立法調(diào)研、立法論證和協(xié)調(diào)、立法草案公開征求意見和召開座談會、聽證會，通過組織或參與行政執(zhí)法檢查活動，通過行政復(fù)議和參加行政應(yīng)訴和對規(guī)范性文件的法律審查等監(jiān)督活動，解決執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)章過程中遇到的矛盾和爭議，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性及國家法制的統(tǒng)一，開創(chuàng)依法行政的工作局面。
（五）是政府法制宣傳培訓(xùn)的組織機(jī)構(gòu)
政府法制機(jī)構(gòu)通過舉辦法制講座、法律咨詢、法律服務(wù)和依法行政報告會、依法行政經(jīng)驗交流會等形式，向政府及其部門的領(lǐng)導(dǎo)宣傳普及法律知識，使其對依法行政的重要性和迫切性有充分的認(rèn)識，提高他們依法行政的意識和能力，為推進(jìn)依法行政創(chuàng)造前提條件。通過行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法資格審查和行政執(zhí)法人員法律常識、執(zhí)法知識與技能的培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，為推進(jìn)依法行政工作提供組織保障。
（六）是各級政府及其部門推進(jìn)依法行政的法律顧問
要進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，必須提高政府依法決策、科學(xué)決策的水平；同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府作為民事主體，參與經(jīng)濟(jì)活動的范圍將不斷擴(kuò)大，處理的涉法事務(wù)也日漸增多。要有效地提高依法決策水平，正確處理政府與企業(yè)、政府與公民的關(guān)系，就需要有一個相對獨立且超脫的專業(yè)機(jī)構(gòu)為政府領(lǐng)導(dǎo)提供準(zhǔn)確的法律意見。因此按照國務(wù)院對政府法制工作的定位要求，政府法制機(jī)構(gòu)作為政府及其工作部門依法行政的法律顧問，承擔(dān)著為政府重大行政決策、行政行為、合同行為等非訴訟法律事務(wù)提供法律意見，代表政府參加訴訟活動。
二、我市政府法制工作保障依法行政的工作實踐
為了貫徹落實依法治國方略，幾年來，我市政府法制工作在全面推進(jìn)依法行政的進(jìn)程中積極探索，大膽實踐，做了大量工作，并取得了一定的成就，也還存在著一些亟待研究和解決的問題。
（一）主要工作和成就
1、加強(qiáng)政府立法工作，逐步建立和完善依法行政的法律依據(jù)。幾年來，我市的立法工作從保障和促進(jìn)改革開放、營造有利于杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好法制環(huán)境出發(fā)，緊緊圍繞市委、政府的中心工作，立足我市實際，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，先后制定了一批規(guī)范市場秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會保障機(jī)制、加強(qiáng)城市建設(shè)和管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，初步形成了與國家法律法規(guī)配套的城市行政管理法規(guī)制度。截止2004年底，市政府先后制定政府規(guī)章217余件，其中，規(guī)范和監(jiān)督行政行為的政府規(guī)章9件。2002年，根據(jù)我國加入世界貿(mào)易組織要求對政府規(guī)章進(jìn)行清理，共修改或廢止不符合WTO法律規(guī)則及我國入世承諾的政府規(guī)章14件，其中，修改13件，廢止1件；2004年，根據(jù)行政許可法的規(guī)定對現(xiàn)行有效地政府規(guī)章又進(jìn)行了全面清理，共修改或廢止不符合行政許可法規(guī)定的政府規(guī)章74件，其中，修改42件，廢止32件。這對于保證國家法律和行政法規(guī)在我市的正確貫徹實施，維護(hù)法制的統(tǒng)一，規(guī)范和解決我市在改革、發(fā)展、穩(wěn)定中的一些熱點、難點問題，促進(jìn)、保障全市經(jīng)濟(jì)和社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展，全面推行依法行政工作，發(fā)揮了重要的作用。
2、加強(qiáng)對規(guī)范性文件的制定與管理，規(guī)范行政機(jī)關(guān)抽象行政行為。我市嚴(yán)格按照執(zhí)行《浙江省行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，加強(qiáng)對區(qū)、縣（市）政府和市政府各部門制定的規(guī)范性文件的法律審查工作。在此基礎(chǔ)上，對市、區(qū)、縣（市）施行的規(guī)范性文件進(jìn)行認(rèn)真的清理。2002年，清理市委、市政府規(guī)范性文件7503件，廢止173件。清理區(qū)、縣（市）和市政府各部門規(guī)范性文件89000余件，廢止1362件；2004年，對市政府及辦公廳1990年以來發(fā)布的3600余件規(guī)范性文件進(jìn)行清理，廢止82件。通過清理，規(guī)范性文件中存在的不合法問題得到了及時糾正。為了加強(qiáng)規(guī)范性文件的管理，市政府在2003年8月專門修訂了《杭州市人民政府規(guī)章制定辦法》，對規(guī)范性文件制定程序進(jìn)行了明確規(guī)定，要求市政府及其工作部門制定的規(guī)范性文件必須經(jīng)過市政府法制機(jī)構(gòu)的前置法律審查，將對政府及其部門抽象行政行為的監(jiān)督“關(guān)口”前移，促進(jìn)了行政行為的合法有效。
3、清理執(zhí)法機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)執(zhí)法人員，實行持證上崗制度。1997年5月市政府按照《行政處罰法》的要求，市政府依法對全市380余個行政執(zhí)法主體逐一審核，對其中的226個符合執(zhí)法主體資格的行政機(jī)關(guān)予以登記確認(rèn)。因機(jī)構(gòu)改革，2003年重新確認(rèn)了129家行政處罰主體資格。所確認(rèn)的行政處罰主體，由市政府統(tǒng)一頒發(fā)了行政處罰實施主體資格證，并在《杭州日報》上予以公告，使全市行政處罰實施主體得到了進(jìn)一步規(guī)范。我市從1997年開始，集中對行政執(zhí)法人員進(jìn)行綜合法律知識培訓(xùn)，實行行政執(zhí)法人員資格考試制度，具備《浙江省行政執(zhí)法證件管理辦法》條件的發(fā)給行政執(zhí)法證。沒有取得行政執(zhí)法證件的，不得上崗執(zhí)法。到2005年底，共培訓(xùn)考核行政執(zhí)法人員2.5萬余名。由于實行持證上崗制度，不斷加強(qiáng)培訓(xùn)考核力度，行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)得到了不斷的提高。
4、推行行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制，促進(jìn)依法行政工作。一是，為了貫徹黨的十五大提出的“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”和“實行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制”的要求，1997年12月，市政府發(fā)布了《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制暫行規(guī)定》，1998年5月市政府與46個行政執(zhí)法部門簽訂了行政執(zhí)法責(zé)任書，明確各執(zhí)法部門的基本責(zé)任和行政執(zhí)法管理目標(biāo)。2003年8月，在總結(jié)第一輪行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，又開展了第二輪行政執(zhí)法責(zé)任制工作，行政執(zhí)法責(zé)任制作為依法行政的一項重要制度，在實踐中得以不斷完善和深化，行政執(zhí)法責(zé)任制步入了良性循環(huán)的軌道。二是，嚴(yán)格開展行政執(zhí)法責(zé)任制年度評議考核工作。我市在推行過程中，注重把執(zhí)法責(zé)任制的有關(guān)內(nèi)容和要求納入各執(zhí)法部門的目標(biāo)管理和公務(wù)員考核范圍，與單位年度工作目標(biāo)考核掛鉤，使行政執(zhí)法責(zé)任制得到了各行政執(zhí)法責(zé)任單位的高度重視。三是，推行行政錯案責(zé)任追究制。為了保證行政執(zhí)法責(zé)任制全面實施，1998年8月，市政府頒布了《杭州市行政執(zhí)法錯案責(zé)任追究辦法》。辦法對錯案的嚴(yán)格界定、責(zé)任人員的追究等作了嚴(yán)格具體的規(guī)定，有力地促進(jìn)了依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制的落實。
5、積極推進(jìn)執(zhí)法體制改革，開展相對集中行政處罰權(quán)工作。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，將多個行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)集中由一個行政機(jī)關(guān)行使，以解決執(zhí)法隊伍過多、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法“擾民”的問題，消除多頭處罰的現(xiàn)象，提高行政效率和水平。2001年，經(jīng)國務(wù)院法制辦和省政府批準(zhǔn)，我市在城市管理領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作，并于同年9月組建了市城市管理行政執(zhí)法局，成功地進(jìn)行城市管理行政執(zhí)法體制改革工作。2003年，蕭山、余杭兩區(qū)相繼成立了城市管理綜合行政執(zhí)法局。2004年，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，富陽市成為我省第一個縣級市開展相對集中行政處罰權(quán)的綜合執(zhí)法單位。2005年，按照文化體制改革的要求，市、區(qū)、縣（市）成立了文化綜合執(zhí)法隊伍，開展了文化領(lǐng)域里的相對集中行政處罰權(quán)工作。目前，建德市開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作正在籌辦之中。通過行政執(zhí)法體制改革，營造行政執(zhí)法和諧氛圍，使我市行政執(zhí)法工作質(zhì)量和效率得到了進(jìn)一步提升。
6、清理行政許可事項，規(guī)范行政許可行為。根據(jù)國務(wù)院和省政府貫徹實施行政許可法工作方案的要求，全面清理行政許可事項。行政許可項目的清理方面：對54個市政府部門上報的897項行政許可事項進(jìn)行了清理，梳理出645項審批項目。經(jīng)審查，對符合行政許可法要求的360項行政許可項目，經(jīng)市政府常務(wù)會議審定，予以確認(rèn)并公布；對沒有法定依據(jù)的220項審批項目予以取消；其余60余項屬于非行政許可的行政審批項目。行政許可實施主體的清理方面：經(jīng)過清理，共確認(rèn)63個行政許可實施主體；對4個不符合行政許可法規(guī)定的實施主體進(jìn)行了調(diào)整。行政許可收費(fèi)項目的清理方面：共清理出122個收費(fèi)項目，其中清理前已取消了2個收費(fèi)項目；清理后，取消了市級部門自行設(shè)定的2個收費(fèi)項目，根據(jù)省政府的清理結(jié)果，取消了上級部門設(shè)定的93個行政許可收費(fèi)項目中的16個，依法保留了20個行政許可收費(fèi)項目，對5個不屬行政許可收費(fèi)項目的按照國家法律執(zhí)行。地方性法規(guī)、市政府規(guī)章和規(guī)范性文件的清理方面：配合市人大常委會對現(xiàn)行有效的53件地方性法規(guī)進(jìn)行了清理，依法廢止了2件地方性法規(guī)和修訂了16件地方性法規(guī)。對現(xiàn)行有效的154件市政府規(guī)章進(jìn)行了清理，廢止32件市政府規(guī)章，修改42件市政府規(guī)章。對1990年以來市政府及辦公廳發(fā)布的3600余件規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，廢止了82件規(guī)范性文件。
為進(jìn)一步加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)實施行政許可行為的監(jiān)督，市政府制定了《杭州市實施行政許可工作制度（試行）》。該制度包括了行政許可的公示制度、申訴制度、聽證制度等十項制度，構(gòu)建起我市完整的行政許可配套制度體系。督促各區(qū)、縣（市）政府和市政府各部門結(jié)合本地區(qū)、本部門實際，建立相關(guān)制度。目前，已有38個市政府部門、8個區(qū)、縣（市）建立了相應(yīng)的行政許可配套制度。為了保證《中華人民共和國行政許可法》的嚴(yán)格實施，兩次對區(qū)、縣（市）政府和市級行政許可實施機(jī)關(guān)實施行政許可工作進(jìn)行了監(jiān)督檢查。
7、減少行政審批事項，提高行政工作效率。自1999年10月開始以來，已連續(xù)進(jìn)行了三輪行政審批制度改革。第一輪審改，全市共減少行政審批事項463個，減幅達(dá)38%。成立了杭州市投資項目集中辦理中心，市級行政審批職能部門實行了行政審批“窗口受理制”，行政審批制度改革取得了初步成效；第二輪審改，全市共減少行政審批事項121項，減幅達(dá)30%。轉(zhuǎn)移、下放了一批審批內(nèi)容較簡單的事項到區(qū)、縣（市）一級。把一批需要監(jiān)管、統(tǒng)計的事項，改為備案管理。在審批方式上，繼續(xù)強(qiáng)化了“一條龍”、“一站式”、“窗口式”服務(wù)模式。在審批時間上，縮短了三分之一的審批時限。在審批行為上，建立了“服務(wù)承諾制”、“首問責(zé)任制”；第三輪審改，全市共減少行政審批事項110項，減幅為20%。審批時限再壓縮了20%以上，進(jìn)一步推行網(wǎng)上審批工作。同時，把放開非政府投資項目的審批管理、提高固定資產(chǎn)投資項目的審批效率、培育中介機(jī)構(gòu)等作為審改重點。明確了行政審批重點是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會安定的重大事項。經(jīng)過三輪審改，我市投資軟環(huán)境得到了很大改善。為了規(guī)范行政審批行為，市政府先后制定了《杭州市審批制度改革若干規(guī)定》、《杭州市行政審批責(zé)任及其追究辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革的若干意見》。通過改革，我市行政審批事項大幅減少，行政機(jī)關(guān)辦事效率明顯提高。
8、加強(qiáng)行政復(fù)議工作，依法糾正違法行政行為。行政復(fù)議法實施后，我市各級政府及部門通過各種渠道廣泛地進(jìn)行了學(xué)習(xí)和宣傳，廣大人民群眾對這部法律越來越熟悉、并逐步學(xué)會運(yùn)用行政復(fù)議這一救濟(jì)途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益，各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員也從依法行政、依法監(jiān)督的高度重新認(rèn)識了復(fù)議制度的重要意義。實踐中，各級復(fù)議機(jī)關(guān)通過依法辦理復(fù)議案件，糾正和監(jiān)督執(zhí)法部門違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋袑嵕S護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，行政復(fù)議案件逐年增多。1996年至1998年三年間，全市各級復(fù)議機(jī)關(guān)共收到復(fù)議申請543件，平均每年180件。而復(fù)議法實施后，復(fù)議案件呈明顯增多趨勢，1999年271件，2000年375件，2001年395件，2002年460件，2003年360件，2004年646件。
（二）存在的問題及原因
我市政府法制機(jī)構(gòu)在全面推進(jìn)依法行政工作做了大量的工作，全市依法行政取得了長足的進(jìn)步，政府法制建設(shè)有了顯著的發(fā)展。但隨著依法行政工作的不斷深入，政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的制約因素逐步彰顯，成為政府法制建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的樊籬。主要表現(xiàn)在區(qū)、縣（市）法制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編配與依法行政工作的任務(wù)和要求不相“匹配”。推進(jìn)依法行政要求政府法制機(jī)構(gòu)完成依法審查政府及其工作部門抽象行政行為、維護(hù)國家法制統(tǒng)一，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、規(guī)范具體行政行為，加強(qiáng)法制宣傳教育、提高公務(wù)人員依法行政意識，強(qiáng)化行政執(zhí)法協(xié)調(diào)、解決行政執(zhí)法爭議，評價依法行政狀況、完善依法行政工作等，任務(wù)重、時間緊、事項多，這就需要設(shè)置合理、編制科學(xué)的法制機(jī)構(gòu)以予保障。但目前大部分區(qū)、縣（市）政府法制辦只配備了1~2名法制工作人員，影響了政府法制工作的正常開展。產(chǎn)生這一問題的主要成因是少數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)的法制觀念相對滯后，對全面推進(jìn)依法行政政府法制機(jī)構(gòu)的地位作用認(rèn)識不到位，在工作實踐中遇到涉法問題才想到法制機(jī)構(gòu)，平時很少過問依法行政工作，更談不上切實加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的作用。
三、政府法制工作推進(jìn)依法行政的對策與措施
為實現(xiàn)推進(jìn)“和諧創(chuàng)業(yè)”的目標(biāo)，政府法制機(jī)構(gòu)必須充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，以推進(jìn)依法行政為核心，進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工作，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，從立法、執(zhí)法到監(jiān)督的全過程強(qiáng)化政府法制工作，促進(jìn)政府行為的規(guī)范化、法治化，加快“和諧杭州”建設(shè)的步伐。
（一）提高制度建設(shè)質(zhì)量，為推進(jìn)依法行政奠定基礎(chǔ)
推進(jìn)依法行政，制度建設(shè)是基礎(chǔ)。法律、法規(guī)是一切社會活動的準(zhǔn)則和規(guī)范，從根本上促進(jìn)或制約著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。我市作為國務(wù)院批準(zhǔn)的全國十八個“較大的市”之一，享有地方性法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)。同時，各級政府及其工作部門為了行政管理的需要還要制定必要的規(guī)范性文件。要充分利用《中華人民共和國立法法》賦予的立法權(quán)限，立足我市實際，加大政府規(guī)章和規(guī)范性文件的“立、改、廢”力度，從源頭上制定出符合市場經(jīng)濟(jì)要求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、規(guī)范政府行為的規(guī)章和文件，使行政管理有章可循。
第一、要正確把握制度建設(shè)的原則。政府立法和制定規(guī)范性文件要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、群眾關(guān)注的需要，突出重點，統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一安排，在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、城市管理制度建設(shè)的同時，更加重視社會管理、公共服務(wù)方面的制度建設(shè)；要處理好制度建設(shè)及時“跟進(jìn)”社會實踐和適當(dāng)“超前”的關(guān)系，將解決群眾關(guān)注的熱點難點問題作為制度建設(shè)項目加以考慮，使制度建設(shè)充分體現(xiàn)民意、反映民愿；要堅持實體與程序并重、目標(biāo)要求與措施辦法配套的原則，加強(qiáng)制度建設(shè)的可行性研究，增強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性；要把握制度建設(shè)規(guī)律和時機(jī)，正確處理好制度建設(shè)與改革的關(guān)系，做到制度決策與改革決策相統(tǒng)一，制度建設(shè)進(jìn)程與改革進(jìn)程相適應(yīng)，充分發(fā)揮制度建設(shè)對改革、發(fā)展、穩(wěn)定的推動、引導(dǎo)和保障作用。
第二，要進(jìn)一步提高立法質(zhì)量。一是要完善立法程序，增強(qiáng)立法工作透明度。在科學(xué)制定立法計規(guī)劃，增強(qiáng)立法的針對性、適用性和可操作性的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)立法調(diào)研和協(xié)調(diào)工作，通過調(diào)查、召開立法聽證會或座談會、發(fā)布立法草案等方式，廣泛征求意見和建議，提高立法民主化水平。二是要加強(qiáng)立法審修工作。在突出地方特色的同時，本著權(quán)力與利益脫鉤、權(quán)力與責(zé)任掛鉤的原則，正確處理政府與市場、公民、企業(yè)的關(guān)系，行政管理與社會自律的關(guān)系。注意克服立法中的部門利益傾向，使權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，在規(guī)定行政管理部門權(quán)力的同時，必須明確其相應(yīng)的責(zé)任；設(shè)定管理相對人義務(wù)的同時，必須賦予其具體的權(quán)利，做到有權(quán)就有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。三是要加強(qiáng)規(guī)章和文件的清理工作。進(jìn)一步清理與市場經(jīng)濟(jì)體制和世貿(mào)組織規(guī)則不一致、與行政管理體制改革不相適應(yīng)的政府規(guī)章、規(guī)范性文件，保證社會主義法制的統(tǒng)一。
第三，要認(rèn)真做好規(guī)范性文件的制定和審查備案工作。政府及其所屬部門出臺的為數(shù)眾多的規(guī)范性文件是廣義上行政立法的一種，是法規(guī)的補(bǔ)充和延伸，直接影響著行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)，影響著具體行政行為的合法性。因此，必須嚴(yán)格規(guī)范性文件的制定、審核、發(fā)布、備案程序，提高規(guī)范性文件的質(zhì)量。市、區(qū)、縣（市）政府及所屬部門、各單位起草的規(guī)范性文件，在出臺前必須報送同級政府或本部門法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)審查不得印發(fā)，以保證其合法性。政府法制機(jī)構(gòu)要切實履行規(guī)范性文件的法律審查和備案審查職能，發(fā)現(xiàn)違法問題及時糾正，從源頭上防止因規(guī)范性文件存在問題而出現(xiàn)大面積違法行為。
（二）規(guī)范行政執(zhí)法行為，為推進(jìn)依法行政提供支撐
推進(jìn)依法行政，執(zhí)法是關(guān)鍵。制定出來的法律、法規(guī)和規(guī)章只有得到全面、正確的貫徹執(zhí)行，才能達(dá)到預(yù)期的效果；政府的行政管理行為都是執(zhí)法行為，各級政府及其工作人員只有嚴(yán)格依法決策、依法行政、依法辦事，才能真正建成法制型政府。因此，要以深化行政執(zhí)法責(zé)任制為重點，依法規(guī)范行政行為，確保各項法律、法規(guī)得到貫徹落實，為推進(jìn)“和諧創(chuàng)業(yè)”創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
第一，要切實做到依法決策。各級政府及其工作部門、各級領(lǐng)導(dǎo)干部要在法定的權(quán)限范圍內(nèi)按照法定的程序行使決策權(quán)，做出的工作部署、指示、決定、批示和制發(fā)的文件等，不得與法律、法規(guī)、規(guī)章及政策相抵觸。要建立重大決策法律分析和論證制度，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)、人民生活等方面的重要決策事前要由同級政府法制機(jī)構(gòu)或委托專家進(jìn)行法律分析、論證；屬于增加公民、法人和其他組織義務(wù)的重大決策，事前應(yīng)召開聽證會，聽取相對人和專家、學(xué)者的意見。要建立決策信息公開制度，除國家規(guī)定保密或法律另有規(guī)定的以外，政府對社會實施管理所做出的決策要向社會公開，市政府規(guī)章應(yīng)在規(guī)定傳媒上發(fā)布，應(yīng)為公民查詢有關(guān)文件和資料提供便利條件。要建立違法決策追究制度，發(fā)現(xiàn)決策不合法必須及時糾正并追究做出錯誤決策的主要或主管負(fù)責(zé)人的行政或法律責(zé)任。
第二，要全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，健全行政執(zhí)法責(zé)任體系，把各部門承擔(dān)的行政執(zhí)法職權(quán)和責(zé)任落實到崗位和執(zhí)法人員，建立權(quán)力界定、責(zé)任明晰、權(quán)力和責(zé)任相掛鉤的量化考評目標(biāo)，使每個執(zhí)法人員都知道依法有權(quán)做什么、怎么做、不依法做應(yīng)負(fù)什么責(zé)任，以規(guī)范行政行為，確保依法行政。同時，加強(qiáng)對行政執(zhí)法責(zé)任制的檢查考核，將執(zhí)法評議考核制納入對各級行政機(jī)關(guān)的目標(biāo)管理考核之中，與公務(wù)員崗位目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合，與違法執(zhí)法責(zé)任追究制度相結(jié)合，認(rèn)真對各級行政機(jī)關(guān)落實依法決策制度、規(guī)范抽象和具體行政行為、加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)等情況進(jìn)行檢查，做出優(yōu)秀、達(dá)標(biāo)或未達(dá)標(biāo)的綜合評價并嚴(yán)格兌現(xiàn)獎懲；對執(zhí)法違法行為，要按照行政執(zhí)法責(zé)任制的規(guī)定追究違法者和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，使行政執(zhí)法責(zé)任制在規(guī)范行政執(zhí)法、促進(jìn)依法行政方面起到更大的作用。
第三，要深入開展領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)工作。把領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法放在重要位置，認(rèn)真落實各級領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，通過舉辦法制講座、培訓(xùn)班或依法行政專題研討班，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部掌握本職工作崗位所涉及的法律、法規(guī)和規(guī)章的基本內(nèi)容，學(xué)會運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，認(rèn)識到“一切行政權(quán)力源于法律、行政職權(quán)必須依法行使、不依法行使職權(quán)必須承擔(dān)責(zé)任”，不斷增強(qiáng)法制觀念和責(zé)任意識，提高依法行政水平。同時，堅持不懈地做好行政執(zhí)法人員法律培訓(xùn)工作，加強(qiáng)職業(yè)道德教育和法律、法規(guī)培訓(xùn)，不斷提高行政執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政執(zhí)法水平。要把培訓(xùn)與持證上崗執(zhí)法制度結(jié)合起來，凡執(zhí)法人員未經(jīng)培訓(xùn)或考核不合格的，不準(zhǔn)上崗執(zhí)法；凡上崗執(zhí)法的執(zhí)法人員必須合法有效的行政執(zhí)法證，并定期接受培訓(xùn)考核，使每個行政執(zhí)法人員自覺做到“心中有法、慮必及法、言必合法、行必循法”，為規(guī)范行政執(zhí)法行為奠定基礎(chǔ)。
（三）加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，為推進(jìn)依法行政提供保障
推進(jìn)依法行政，監(jiān)督是保障。要規(guī)范行政執(zhí)法行為，防止行政權(quán)力的隨意放棄或濫用，做到依法行政，就必須加強(qiáng)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督。要在自覺接受人大的權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督以及輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等來自于政府外部的各種監(jiān)督基礎(chǔ)上，不斷健全政府內(nèi)部的監(jiān)督約束機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)察和審計機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督，特別是行政機(jī)關(guān)上下級之間的層級監(jiān)督，進(jìn)一步加大行政執(zhí)法監(jiān)督的力度，使政府行為在法制化、規(guī)范化的軌道上運(yùn)行。
第一，要完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度。健全法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行情況報告制度，定期對已出臺的法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，及時解決執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，確保貫徹落實；要建立行政執(zhí)法主體資格審查制度和執(zhí)法證件管理制度，對本行政區(qū)域內(nèi)從事行政執(zhí)法活動的單位是否具有合法的執(zhí)法資格進(jìn)行審查，并以政府的名義予以公告，同時，要求所有的行政執(zhí)法人員必須培訓(xùn)考試后持證上崗執(zhí)法，為規(guī)范執(zhí)法提供基本前提；要完善一般行政處罰案件審核和重大行政處罰決定備案制度，一般行政處罰做出前應(yīng)經(jīng)本部門的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，重大行政處罰決定做出后要報本級政府法制機(jī)構(gòu)備案，以保證行政執(zhí)法行為的合法性；要健全行政執(zhí)法違法案件舉報查處制度，接受群眾舉報，依法調(diào)查處理違法行政行為并反饋處理結(jié)果；要建立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)制度，依法協(xié)調(diào)部門間執(zhí)法矛盾，解決相互推諉不作為或爭權(quán)爭利亂作為，損害管理相對人的利益、破壞行政管理秩序的問題。
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