[ 彭德才 ]——(2008-1-4) / 已閱29556次
涉訴上訪現象的法理分析
彭德才
一、民眾涉訴上訪法理基礎及政法傳統
涉訴信訪，一般是指自然人、法人或其他組織采用書信、電話、電傳、互聯網絡、來訪等形式，向各級人民法院反映情況，提出意見、建議和要求，依法應由人民法院處理的活動。信訪事項一般包括：不服各級法院的生效判決、裁定和調解；檢舉、投訴司法機關及其工作人員的不當和違法亂紀行為；咨詢有關政策、法律和問題，尋求相關幫助；對相關司法問題提供各種建議、表達自己的意見和看法等等。
各級法院每年都要接待大量的公民的來信來訪，據統計，1993年至1997年最高人民法院共處理和接待來信來訪54萬件次，2001全年共處理和接待來信來訪15萬件次，2003全年共處理和接待來信來訪12萬件次，2004年，地方各級人民法院辦理來信來訪422萬件次。長年來各級法院也始終把減少信訪數量作為其奮斗的一個目標，這是法院的一項重要而繁雜的工作。早在1957年7月2日，最高法院院長董必武就在第一屆人大四次會議上講：“這(接待信訪申訴)是最高人民法院的一項極為繁重的工作。”近半個世紀后，現任最高法院院長肖揚在2004年的工作報告中又再次指出：“由于法律對申訴沒有時間、次數、審級的限制，因此接待、處理不服各級人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項極為繁重的工作。”同時，對于上訪民眾來講，上訪也并非一件易事，并非一定就意味著能“得到一個說法”。但是涉訴上訪卻依然如火如荼，這有其深刻的原因。
（一）涉訴上訪的憲法基礎
現行憲法明文規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務”。“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理，任何人不得壓制和打擊報復”。 由此可見，信訪權（包括涉訴信訪權）是國家賦予人民的憲法性權利，信訪是一種行使憲法規定的權利義務的方式，作為國家審判機關，接待信訪是它的義務。根據現行憲法，信訪權可以分為兩大類：一是批評建議的權利，這是公民參與社會與國家管理的權利。一是控告、申訴、檢舉的權利。由此可知，我國的信訪權具有雙重的意義：首先，它是重要的公權利；另一面，信訪權具有保障私權的性質，公民通過信訪權的行使主張私權利的存在并尋求司法救濟。
（二）涉訴信訪制度體現了黨的工作路線
涉訴信訪是我黨基本工作路線在司法領域內的體現，新中國政法文化在司法的具體實踐上主要表現為兩個方面：一是司法的群眾路線，一是司法的實事求是原則。 首先就司法的群眾路線而言，它的實質在于強調，任何司法官員，無論級別高低都應當不拘泥形式，與群眾直接接觸。早在延安時期，毛澤東就曾對時任陜甘寧高等法院院長的謝覺哉講，司法也應大家動手，不要只靠專問案子的推事、裁判員，還有一條規律：任何事都要請教群眾。 走群眾路線正是人民司法的傳統之一。新中國第一任最高法院院長沈鈞儒講：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、為人民服務的工作，人民司法工作者應該全心全意為人民服務；因而群眾路線是人民司法的一個基本問題。” 其次，就司法的實事求是原則而言，人民司法承認存在錯案，要求“有錯必糾。”1952年彭真在政法干部訓練會議上強調：“我們要堅持以事實為根據，法律為準繩，發現冤案、錯案就糾正。” 既然我們承認客觀上有“錯案”，那么在來信、來訪中，當事人不服各級法院已經發生法律效力的判決或裁定的申訴，是“法院發現錯判案件的送上門來的材料”。 也正在此歷史基礎支撐下，信訪被認為是人民司法的具體舉措而取得合法的制度地位。
二、涉訴上訪現象的原因考察
前述的法理基礎及政法傳統表明，民眾上訪不但有其合法性，而且有利于司法建設，這是涉訴上訪得以被許可存在的前提條件。但是，涉訴信訪洪峰現象的出現仍有其他多方面的原因。
（一）社會轉型與涉訴上訪
現今，我國正在經歷由單位社會向契約社會的轉型，這種轉型產生兩個重要的社會后果：一是人們的關系類型發生了根本的改變，由單位社會里權力服從關系轉向契約社會中人們平權的關系。因此也就產生了第二個變化：糾紛的大量涌現。在權力服從型的關系中，由于主要的關系是權力服從關系，這種關系中發生糾紛的概率相對低，糾紛即使產生，外化出來的也很少，走出單位的糾紛就更少。契約社會則不然，在契約型社會里，由于人的關系是平等的權利關系，雙方發生糾紛的概率本身就很大，再加上雙方是平等的權利主體這一現實使糾紛不容易解決；失去經濟與政治權力的基層社會的權力擁有者解決糾紛的能力隨之下降，糾紛便大量由基層向上傳遞。 在這外化出來的糾紛中，相當一部分被訴至法院，法院解決糾紛的數量隨之大大增多，涉訴上訪的數量也就因此增多。
（二）公民傳統觀念、法律意識與涉訴上訪
涉訴上訪與我國民眾的傳統思想觀念、法律意識也存在密切的聯系。第一，樸素的刑罰報應觀影響著涉訴上訪。“以牙還牙、以眼還眼、殺人償命”的觀念至今仍影響我國的普通民眾，在刑事涉訴上訪案件中，尤其是死刑涉訴上訪案件中，許多刑事被害人因為法院的判決與其內心期望的刑罰存在差距而走上上訪的道路。
江西省上饒縣的付某因為其女付某某在深圳打工時被殺，案犯祝某在深圳中院一審被判死刑，廣東省高院二審時改判死緩，付某對此堅決不服，先后赴京上訪13次。江西省鉛山縣的顏某因其妻子被殺，因法院未判處罪犯許某死刑及民事賠償未執行到位而上訪。
第二，清官情結影響著涉訴上訪。我國古代雖然也有較為完備的法制，但卻從來沒有成為調整社會關系和治理國家的主導力量，主要是依人而治，靠當權者的賢能和權威來治理國家，法律則成為權力者的工具。普通民眾則渴盼“青天”，把權利的申張和正義的實現寄托在賢明的領導人和好的干部身上，他們也許不大相信法律，卻都相信清官。清官意識在人們的內心深處扎了幾千年的根，直到現在也難以舍棄揮卻，并在信訪活動中得到了集中體現，如己經進入司法程序的案件，當事人希望通過信訪來加重其勝訴的籌碼。清官情結同時也堅定了上訪者的意志。
四川威遠縣的朱某,為要回原屬于自己的幾間老屋,不服威遠縣法院判決,持續25年不斷上訪，她逢人便說:“我相信黨的實事求是,相信法律的公正。
第三，不斷增強卻朦朧的法律意識影響著涉訴上訪。我國公民民主意識和法律意識在不斷增強，公民要求切實維護自身合法權益的意識也不斷增強，但是由于許多公民的朦朧法律意識和法律知識水平所限，不知應如何通過法律途徑來維護自身的合法權益，這便使得群眾維護自身合法權益的愿望通過信訪渠道反映出來。加之我國自古以來的就有“懼訟”和“仇訟”的思想，群眾習慣于通過行政手段解決糾紛，而不愿通過司法途徑來解決矛盾糾紛。
（三）弱勢司法與涉訴上訪
涉法信訪存在的一個重要原因在于“弱勢司法”。“弱勢司法”與司法權威缺失及訴訟成本高昂存在密切關聯。
現階段，我國的司法權威觀念在普通百姓心中遠未確立，這是與我國法院制度設置的不完善，法院的地位不獨立于行政機關，司法不公，我國的民族傳統與精神沒有法治傳統等諸多因素是分不開的。首先，法院制度設置的不完善。其一，法院地方化。所謂法院的地方化，是指法院在機構設置、經費來源、法官產生等方面只屬于地方，不屬于中央的一種司法體制模式。其二，司法模式行政化。這表現為法院內部審判業務運作模式的行政化、審判委員會審批制、法官之間的等級制以及上下級法院關系行政化等方面。其次，司法不獨立。司法權的行政化、司法權的地方化、地方保護主義以及法院內部管理制度混亂等因素致使司法權在實際運作過程中難以實現真正的獨立。復次，司法不公。司法公正是司法權威得以存在的前提條件，源于裁判者本身的素質等原因，在立案、審理、裁決、執行階段司法不公、枉法裁判的現象仍然十分常見，這種現象致使民眾對司法產生不信任感。再次，傳統的人治觀念、畏法厭訟、懼法恥訟觀念也影響著司法權威的確立。
高昂的訴訟成本也迫使許多民眾走上上訪的道路。下面的案例對此可作一個充分的說明：
一打工者甲因勞動爭議選擇了仲裁，首先支付仲裁費 380 元，律師費 1000元；然后對仲裁結果不服，遂向法院起訴，支付律師費 1500 元，訴訟費 600 元；之后，又對一審判決不服，提起上訴，支付上訴費 60 元，律師費 3500 元。總計 7040 元（不計交通、住宿等其他費用），并耗時 16 個月才解決。這些花費對一般家庭來說應該是個不小的數目了，但是如果采取上訪的途徑，這些花費就根本不存在了，而且很可能處理得更快。另外，由于種種原因，現實中司法途徑的公正性也很難得到保障，或者至少當事人心目中的“正義”很難實現。所以，在這種情況下，無論是從經濟效益上，還是從正義訴求上，都迫使當事者選擇了上訪之路。
（四）強勢信訪與涉訴上訪
隨著單位社會解體的加速，新的社會糾紛大量產生，由于上述公民清官情結、畏訟恥訟、訴訟成本高昂、司法權威缺位等原因，大量的矛盾被反映到了信訪部門，這就形成了新的上訪熱。上訪熱導致至少以下兩個結果：一為信訪機構增多，包括法院在內的各級各類的機關內部都成立了信訪機構；二為信訪機構權利增強，信訪機構由一個傳達社會信息的渠道逐步變成了解決糾紛的正式機構。信訪機構增多和信訪機構權力增強導致民眾信訪越來越有實效。有實效的上訪信息又刺激了民眾上訪的積極性，上訪積極性的增加導致上訪人數的增加，上訪人數增加的壓力促使信訪機構提高效力，并促使社會對信訪機構的投入以增加上訪的產出。最近10年來，強化信訪的努力在各地都存在，這一趨勢使信訪機構權力不斷增加，信訪與權力評價的關聯度日益加深，信訪量的多少成為衡量政績的重要指標。這一努力的結果無疑是大大增加了信訪的產出，信訪產出的增加在兩個方面刺激了社會的信訪熱情：一是確實有相當一部分人通過信訪途徑快速、合法地維護了自己的權利，這使許多受到侵害的良善公民走向信訪；二是信訪使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起碼信訪使一些人(不是全部)通過上訪取得了在制度內無法獲取的利益。 由此產生下面這個怪圈：
上訪洪峰→影響社會和諧→預防和處理信訪的能力成為考核政績的重要指標→投入信訪機構的人力、物力增加、信訪機構權力增強→民眾上訪成功幾率加大→成功上訪刺激更多民眾的上訪熱情、上訪繼續增多→對上訪的投入繼續加大→上訪更有實效→更多的上訪→最終形成了無法解決的上訪洪流。
三、應對涉法涉訴上訪的對策
（一）樹立司法權威
現在的司法本身存在問題，這是涉訴上訪大增的原因，但是，不是主要的原因。涉訴上訪頻發的主要原因不在于審判本身，而在于法院的生態環境不好。社會一方面賦予法院解決糾紛的功能，另一面又對它不信任，不賦予它以獨立的地位，事實上也不賦予它的判決以最后、最終的性質。這從兩個方面推動涉訴上訪：一是當事人對法院判決公正性的懷疑，二是對法院的裁判心存改判的預期。如果法院的判決是最終的，還有誰到法院外去尋求救濟？因此，必須賦予法院獨立、最終地解決社會糾紛的權力，在法治國家，糾紛問題由法院按法律說了算，沒有其他可行之道。 同時，積極推動司法改革，理順司法體制，合理設計審級結構，有條件的實行三審終審，最大限度地實現司法公正和效率，從源頭上減少公民信訪的絕對數量。
（二）準確定位涉訴信訪制度的功能
實際上，我國的信訪制度已經陷入了一個十分尷尬的境地。一方面國家認同信訪制度是我國最基本的民意表達制度，承認信訪是我們社會主義國家公民的基本民主權利，其價值取向是為人民服務和保障公民的合法權益。另一方面又一再強調社會的安定團結和穩定的大局，把各種問題解決在基層，在社會穩定的統一目標下，想盡一切辦法阻止越級上訪、集體上訪、重復上訪，尤其是重大節慶和會議期間的赴京上訪，以信訪量的多少為各地方政府排序，將大幅度減少信訪量作為社會穩定的考核指標。那么信訪制度的設立到底是以弘揚公民民主政治權利、解決社會進程中所暴露出來的問題為己任呢，還是以減少乃至消除這種中國特色的信訪現象，維護穩定為主要工作目標呢?實際情況是我們信訪工作部門兩種自相矛盾的工作都要做，這種矛盾無疑使信訪制度在功能上陷入模糊。此外，信訪制度的非規范性、非程序性、非專業性、結果的高度或然性等弊端也飽受學者詬病。對于信訪制度所暴露出來的問題，學界存在三種改革的建議：一為加強信訪功能說，二為取消信訪制度說，三為單純信息傳遞機構說。筆者贊同第三種觀點，如前所述，強化信訪只會導致更大的信訪洪峰；信訪制度也不能立即廢除，它有其深刻的法理及政策基礎，在當前也具有重要的現實價值，試圖在短期內廢除信訪制度的想法根本不具有任何現實可能性。正確的選擇是強化法院的功能，將信訪機構還原為一個下情上達的信息傳遞機構。
參考文獻
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