[ 胡重喜 ]——(2001-1-28) / 已閱14071次
政策性銀行法律的定位
胡重喜 張早玉
我國于1994年先后成立的國家開發銀行、中國進口銀行和中國農業發展銀行等三家政策性銀行，對我國國民經濟的發展起到了一定的促進作用，但由于我國政策性銀行至今尚未進行法律定位，運行中也出現了不少矛盾和問題，影響了其作用的發揮。因此，盡快建立政策性銀行法律制度，對充分發揮政策性銀行作用具有重要意義。筆者認為，要從九個方面對政策性銀行進行法律定位。
1、性質和宗旨。從我國當前的實際出發，按照國際慣例，我國政策性銀行應該是由政府發起、組織，以國家信用為基礎，不以盈利為目的，執行國家產業政策和區域政策，在特定領域從事資金融通，支持、保護相關生產與經營，促進國民經濟協調發展的特殊金融機構。其特殊性在于政策性銀行具有政策性和金融性雙重特征，但應著重于政策性。政策性銀行要以增進社會公共利益為宗旨。
2、職能。由上述我國政策性銀行的性質和宗旨決定政策性銀行具有四大職能①扶持，政策性銀行應扶持商業銀行不愿涉足的特定產業的發展。②倡導，政策性銀行引導其他領域的資金向特定產業投入，以形成乘數效應，使特定產業迅速壯大，最終走向市場。③督導，政策性銀行必須監督資金的使用，實行封閉管理，以確保政策性資金使用效益的最優化。④調控，就是國家通過政策性銀行的干預和調控，以確保特定產業與其他國民經濟各產業均衡發展。
3、機構設置。政策性銀行的機構設置應實行單一制，即全國設立一家政策性銀行。單一制模式有利于更好地貫徹執行國家的產業政策和區域政策，便于克服因政策性業務的階段性造成的進退困難，進而節約運行成本。其分支機構的設立、變更與終止更應充分考慮政策性業務的階段性和區域性特點，賦予政策性銀行根據政策性業務的變化自主決策的權利。
4、產權形式。按照“所有權的實質在于控制”的制度經濟學原理，借鑒國際通行作法，結合我國實際，我國政策性銀行的產權形式應該也只能是國家獨資，惟如此才能確保國家經濟產業政策的順利貫徹實施。
5、資金來源與資金運用。在目前情況下，政策性銀行的資金來源應主要是國家財政專項基金和中央銀行專項融資。在我國金融市場發育成熟后，可通過向金融市場發行專項債券來籌集資金。鑒于政策性銀行的資金運用范圍是隨我國各個時期的產業政策和區域政策的變化而變化的，因而應主要規定資金運用的原則。它包括公益性原則、政策性原則和微利性原則。
6、利益補償。包括對風險造成的貸款本息損失的補償和對因政策性貸款優惠利率造成的利差損失的補償兩個方面。為了使政策性銀行應該補償的利益得到及時補償，必須確立“誰出政策誰負責”的原則，建立利益補償責任制。政府及其有關部門在安排政策性業務項目時，必須設立風險補償基金，以便及時補償。若不履行補償義務的，應由財政部在為其安排的預算資金中全額扣回。
7、財務會計。政策性銀行財務會計制度除規定應依照法律和國家統一的會計制度外，還應充分反映政策性銀行的特征，在執行權責發生制方面要有別于商業銀行，避免財務核算上的失真；在賬務核算方面，要體現封閉管理的要求。
8、監督管理。政策性銀行的監管不宜由人民銀行獨家擔任，而應由國務院成立有財政部、國家發展計劃委員會、人民銀行、審計署等有關部委負責人參加的管理委員會，實施對政策性銀行的監管，日常監管工作由財政部負責。
9、法律責任。法律責任應包含政策性銀行自身的法律責任和與政策性銀行相關的單位和個人的法律責任兩個方面，劃分為作為和不作為兩個層次。法律責任要凸顯對政策性信貸資金的保護，強化對責任人的處罰，并明確規定對構成犯罪的犯罪嫌疑人的刑罰條款。
