鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是計劃經濟時期“縣或鄉(xiāng)設立的一種衛(wèi)生行政兼醫(yī)療預防
工作的綜合性機構，其任務是負責所在地區(qū)內醫(yī)療衛(wèi)生工作，組織領導群
眾衛(wèi)生運動，培訓衛(wèi)生技術人員，并對基層衛(wèi)生醫(yī)療機構進行業(yè)務指導和
會診工作。”建國后經過五十多年的發(fā)展，我國農村逐漸形成了按行政村
建村診所、行政鄉(xiāng)鎮(zhèn)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和行政縣建立縣醫(yī)院的“三級預防保健
網絡”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能定位，使得衛(wèi)生院在農村“三級預防保健網”
中居于中樞地位，與縣級衛(wèi)生機構和村衛(wèi)生所上聯下接、密切配合，組成
有效的農村“三級預防保健網”，并與合作醫(yī)療、赤腳醫(yī)生被世界衛(wèi)生組
織并稱為中國農村醫(yī)療衛(wèi)生服務的“三大法寶”；其經驗為世界衛(wèi)生組織
1978年《阿拉木圖宣言》“實現2000年人人享有衛(wèi)生保健”的戰(zhàn)略措施
提供了有益的啟示和影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為農村“三級預防保健網絡”
的中樞，自產生以來，其職責擔負的是十數億農民的預防保健、基本醫(yī)療
服務和鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生管理。衛(wèi)生院在控制傳染病、提高農民衛(wèi)生服務質
量、保障農民健康等方面發(fā)揮了重要作用。
計劃經濟時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院主要靠縣級財政與農村集體經濟聯合支
撐。20世紀80年代后我國進入轉型時期，特別是1992年衛(wèi)生院“三權”
(人事權、財權、管理權)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于集體經濟支撐的缺失、傳統
合作醫(yī)療的式微、鄉(xiāng)級財政困難與投入的不足，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院出現“三
三制”局面。隨著市場經濟體制改革的推進和示范效應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為
了自救，也融入改革的洪流中，全國有許多衛(wèi)生院都采取了承包、租賃或
股份合作等“企業(yè)改革”的經營模式，在改革的進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的基
本功能遭到了不同程度的削弱、倒退和異化：預防保健功能削弱、基本醫(yī)
療服務追求市場效益、基本放棄對村衛(wèi)生室(所)的管理職能；這樣，鄉(xiāng)
鎮(zhèn)衛(wèi)生院幾乎變成單純提供醫(yī)療服務的競爭性機構，作為為農村社區(qū)居民
提供綜合的預防保健和基本醫(yī)療服務的公益性事業(yè)單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，已
被異化為營利性醫(yī)療機構。這樣的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院”自然是以營利為目的，
走上了依靠市場、大力發(fā)展醫(yī)療服務的道路，與同樣失去任何財政補償渠
道、基本為私人舉辦的村級衛(wèi)生所，都成了站在同一起跑線上的競爭者。
這樣，農村“三級預防保健網”在“網底”和“中樞”的割裂、分散中
倒退了。從而成為農民預防保健滑坡、“看病難、看病貴”的一個重要因
素。
2002年10月19日，中共中央、國務院《關于進一步加強農村衛(wèi)生工
作的決定》(以下簡稱《決定》)為我國未來十年農村衛(wèi)生服務體系建設與
改革明確了方向。《決定》指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院以提供公共衛(wèi)生服務為主，
綜合提供預防、保健和基本醫(yī)療等服務，受縣級衛(wèi)生行政部門委托承擔公
共衛(wèi)生管理職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院由政府舉辦；其人員、業(yè)務、經費等劃歸縣
級衛(wèi)生行政部門按職責管理。至此，以政府為“主導”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改
革拉開了波瀾壯闊的“大幕”。但是，政府在衛(wèi)生院改革中如何發(fā)揮主導
作用?政府舉辦衛(wèi)生院的方式和途徑怎樣?由于相關基礎理論研究不夠，
導致理論界對“政府如何發(fā)揮主導作用的問題”眾說紛紜。理論的存疑，
導致改革實踐的搖擺不定，改革政策的執(zhí)行出現了“彈性”，特別是有不
少縣級財政對衛(wèi)生院的投入仍繼續(xù)沿用計劃經濟時期的管理體制，導致縣
級衛(wèi)生行政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理存在三種“尷尬”狀態(tài)：拖而未收、
收而未管、管而不當。當然，衛(wèi)生院的改革同樣是對社會資源、經濟利
益的重新分配，必然要影響到既有的利益群體；同時，由于各種錯綜復雜
的背景、瞬息萬變的情勢，衛(wèi)生院改革的效果也是不確定的。在這種情況
下，囿于風險、囿于利益損失，許多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革采取了觀望、
拖延的態(tài)度，一些地方衛(wèi)生院的改革被停滯在美好的方案中無法實施。因
而，如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的順利進行，呼喚我們從理論上進行深入的
探討。正是受這一時代背景和形勢需要的鼓舞，筆者有幸獲得世界銀行衛(wèi)
生八項目＼英國贈款項目山西省農村衛(wèi)生政策應用研究(DFID—OR—SX
—06)項目的資助，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與法律展開深入研究。
實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革是近幾年來國內學界研究的熱門話題，但相
關研究多從社會、歷史、政治、經濟、管理、實務操作細節(jié)等方面對衛(wèi)生
院改革進行了多角度、方法多元化、地方性、區(qū)域性、片段性、微觀性的
研究和考察。而對之進行多維的，從宏觀、中觀與微觀相結合進行體制的
綜合研究，并進行新體制的制度規(guī)則的建設研究則是極少的、初步的，鮮
有系統性、綜述性研究。
本著認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革工作涉及到的利益群體非常廣泛，而且
又集中在農村的特定范圍內，隨著市場經濟的深化，農村原有集體經濟模
式的解體，財政體制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并政策的實施，農民的醫(yī)療問題、預
防保健問題等等，諸多重要復雜的社會問題均需要以衛(wèi)生院的改革作為切
人口予以解決。這種“轉型”時期的大背景，無疑增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革
的難度。筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革，實質上是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院傳統體制
的改革。體制是由政策與法規(guī)組成的一個系統，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院無法自主選
擇。因而，衛(wèi)生院的改革是個涉及面非常廣的復雜問題，對之進行研究，
就必須“跳出衛(wèi)生看衛(wèi)生”，從政策與法律等規(guī)則體系的宏觀建設視角出
發(fā)，應用衛(wèi)生經濟學、衛(wèi)生管理學、公共財政學、法學等多學科理論，對
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革展開立體式的綜合研究。
確定了研究思路后，著者帶領課題組成員“走向田野與社會”，對鄉(xiāng)
鎮(zhèn)衛(wèi)生院結構、管理與運營展開“解剖麻雀調查”、對比調查；對縣級衛(wèi)
生行政部門管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院方式的改革的問卷調查、座談調查；對衛(wèi)生院
改革政策制定參與者的訪談調查等。行程及至山西省、山東省、江西省三’
省十個縣25個不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、10個村衛(wèi)生所，為筆者深入的理論分
析奠定了基礎。
本著以我國社會主義新農村建設為出發(fā)點，在國內外已有的研究基礎
上，對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與法律進行了系統剖析與研究。主要研
究內容與研究結果如下：第一章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與衛(wèi)生院的體制
沿革。考察了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制的沿革與政策的演變，明確了現行鄉(xiāng)鎮(zhèn)
衛(wèi)生院改革的政策規(guī)定。第二章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院體制改革中政策與法律的關
系。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策所形成的“軟法”運行現狀進行了分析，對
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革中政策與法律的全方位調整設計了制度框架。第三章，鄉(xiāng)
鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革與政府責任定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的功能是認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革
的起點問題，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院功能的歷史回顧與現實對比基礎上，深刻論
述了政府主導鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的客觀必然性，進而對政府舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院
的管理機制做了戰(zhàn)略構想。第四章，法律視野下的衛(wèi)生院法人機制重構。
我們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的法律性質定位為公益性、非營利性的財團法人，以此
為基點，對衛(wèi)生院作為獨立法人的內、外部治理機構進行了法律理論分析
和構建。第五章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的法律適用。對衛(wèi)生院相關的基本法律
關系及其改制中的調整進行了分析，簡述了衛(wèi)生院資源重組或改制、衛(wèi)生
院上收縣級衛(wèi)生行政部門管理所適用的政策、法規(guī)，設計了衛(wèi)生院改制的
法律適用與操作程序。第六章，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革政策再完善的論證。鄉(xiāng)
鎮(zhèn)衛(wèi)生院屬于“政事合一”單位，我們在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所提供的預防保
健、基本醫(yī)療服務與受委托進行衛(wèi)生行政管理的三大功能的經濟學分析的
基礎上，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院“醫(yī)防一體”改革的矛盾與癥結分析，從政府購
買預防保健模式的構建和宏觀調控角度，對現行衛(wèi)生院改革的政策與法規(guī)
提出了完善建議。第七章，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革與新型農村合作醫(yī)療。通過對
衛(wèi)生院在傳統合作醫(yī)療和新型農村合作醫(yī)療制度中的定位進行分析，試圖
對試點中的新型農村合作醫(yī)療的法律性質予以探討和定位；并對農民在新
型農村合作醫(yī)療制度中監(jiān)管參與權、醫(yī)患雙方法律關系性質、新型農村合
作醫(yī)療管理機構的法律規(guī)制等進行創(chuàng)新研究。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的改革，是農村衛(wèi)生服務體系改革的重中之重，是建設社
會主義新農村的基本內容之一。黨和國家對之投入了極大熱情，《中共中
央、國務院關于推進社會主義新農村建設的意見》要求各級政府增加投
人，加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點的農村衛(wèi)生基礎設施建設；溫家寶總理在十
屆全國人大四次會議的政府工作報告中提出，“十一五”期間國家財政投
入200多億元對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為主的農村衛(wèi)生服務體系基礎設施進行改造。
因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院已是國家新的農村衛(wèi)生政策惠及農民的重要載體。可以
說，當下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革事關農村衛(wèi)生改革的全局。改革總是多維的，
需社會學家、政治學家、經濟學家、法學家聯手解決問題。本著試圖在鄉(xiāng)
鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革領域，縱橫法學、公共經濟學、財政學、衛(wèi)生經濟學、管理
學等多學科視角，綜合評析鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改革的政策與法律關系。當然，著
者無法以匹夫之力完成衛(wèi)生院改革政策與法律的全部完善與制度的藍圖構
想，只是拋磚引玉，以拙筆引領學界同仁的經典華章，共商之。
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