[ 李飛 ]——(2006-5-6) / 已閱62645次
論法律監督權的重新配置與法律監督機制的創新
—— 關于突破我國法律監督困境的制度構想
李飛
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一、問題的提出
“法律監督的概念有廣義和狹義之分。廣義的法律監督是指國家機關、組織、人民群眾對法律活動的合法性所進行的監察和督促。狹義的法律監督是指檢察機關對法律活動的合法性所進行的監察和督促”。[i]廣義的法律監督根據監督主體不同可以分為國家監督（又稱國家機關的監督）和社會監督兩大類。國家監督包括權力監督（或稱人大監督）、行政監督、檢察監督和司法監督四個方面[ii]，其中行政監督主要指行政機關的內部監察，司法監督主要指司法審查。因此，我國的權力機關、檢察機關、審判機關和行政機關都不同程度地擁有法律監督權[iii]，在這種法律監督權分配格局下的法律監督機制的效果如何？毋庸諱言，不盡如人意。
法律監督乏力、法律監督缺位是我國法制建設中的一個由來已久的傷痛。自上個世紀末以來，相關國家機關在其改革中，就涉及法律監督方面的工作也進行了一些積極的探索和改進，比如：
1993年9月，八屆全國人大常委會第三次會議通過《加強對法律實施的檢查監督的若干規定》；2002年8月，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法（草案）》經九屆全國人大常委會第二十九次會議初步審議；2006年3月9日，十屆全國人大四次會議上，吳邦國在全國人大常委會工作報告中指出：繼續把監督工作落到實處，監督法已列入2006年計劃安排審議的立法項目。
最高人民法院于1999年10月20日制定公布了《人民法院五年改革綱要》確定的39項改革任務，并于2005年10月26日發布了《人民法院第二個五年改革綱要》涉及8個方面的50項法院改革措施，兩個綱要都包括改革和加強人民法院內部監督和接受外部監督的各項制度，完善對審判權、執行權、管理權運行的監督機制等內容。
最高人民檢察院于2000年1月10日通過了《檢察改革三年實施意見》，并于2005年9月20日公布了《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》，確定了增強檢察機關法律監督能力，深化檢察改革的主要方向。
不難看出，這些改革舉措，都是各自為陣，著眼于本機關的法律監督工作和職責的改進，雖然這無可厚非，但這畢竟是局部的、淺層的、非系統的作法，我們應該著眼于整個國家的法律監督機制的建立健全，站在整體的、全局的高度，從國家政治體制、權力結構層面上審視，找出制度根源上的弊病并加以解決，從面建立起一個科學的、符合國情的、富有實效的法律監督機制，這是首先應該解決的問題，只有在這樣的國家法律監督機制的整體架構內，各相關國家機關的法律監督工作的改進才有一個統一基礎、指針和方向，否則，如果國家法律監督機制在整體上的缺陷沒有解決，那么各相關國家機關在這方面的改革很難深入下去，國家法律監督的困境難以從根本上得到改觀。
而在理論研究方面，多停留在法律監督的必要性和重要性的層面上，或者僅就法律監督機制的某一具體缺陷提出修補、完善的意見，雖然人們也認識到法律監督機制的缺陷存在著政治體制上的原因，但不少人認為只有實行“三權分立”才能解決，而忽略了我國人民代表大會制所具有的優越性，其實通過完善人民代表大會制本身也能很好地解決這個問題，且更符合中國的現實。
基于此，本文試從法律監督權的重新配置上入手，對我國法律監督機制提出一點制度上創新的構想。
二、我國法律監督機制的缺陷
本文所稱的“法律監督機制”，是指以權力機關、檢察機關、審判機關和行政機關為監督主體所形成的法律監督有機整體和運行體制。我國目前的法律監督機制從總體上看，其缺陷可歸納為以下幾點。
（一）權力機關的法律監督權虛化
人大的監督權一般分為法律監督權和工作監督權。人大以其主體的最高性與權威性而居于法律監督機制的核心，是其他國家機關法律監督權的來源，人大法律監督作用的正常發揮是協調、監控其他國家機關正常、有效進行法律監督工作的基礎和保障，直接關系個整個法律監督機制的運行。人大法律監督權的虛化導致了整個法律監督機制的乏力。人大法律監督權的虛化表現在以下幾點：
1、在立法監督上
主要表現在：（1）違憲審查制度的缺失；（2）雖然《立法法》規定了對違反憲法、抵觸上位法及不適當的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序，但沒有細化、過于籠統，不便于操作，使得監督流于形式；（3）行政機關的立法監督權（《立法法》規定上級政府有權改變或撤銷下一級政府的不適當規章）與人大的立法監督權之間的協調缺乏切實可行的制度安排，往往損及人大的知情權力，從而無從監督。
2、在執法監督上
主要表現在：（1）人大法律監督與行政機關內部監督，一方面存在職能重疊，另一方面兩者關系沒有法定化、制度化，沒有協調和溝通的渠道；（2）非立法性抽象行政行為的監督沒有制度上的安排，抽象行政行為可分為立法性抽象行政行為（即行政立法行為）和非立法性抽象行政行為（即行政機關制定、發布的具有普遍約束力的行政措施、行政決定和行政命令等），人大對于前者可給予立法監督，但對于后者從實體到程序都沒有明確的法律規定，而且法律還明確規定了抽象行政行為的不可訴性，也排除了司法機關的監督，從而導致行政機關利用非立法性抽象行政行為來躲避監督、違法行政的現象日益嚴重；（3）政務公開制度不完善，行政權力運作的公開性和透明度不夠，影響人大的知情權力和執法監督的開展。
3、在司法監督上
主要表現在：（1）對司法解釋的合法性審查缺乏制度的安排；（2）人大與檢察機關的法律監督權限、職能劃分不清；（3）對人大監督與司法獨立之間沒有找到平衡點并在制度上、法律上予以確定。
（二）法律監督機制缺乏整體協調
我國現有的法律監督機制在表面上雖然在上下、左右、內外都作了安排，但實際上并沒有形成一個職權明晰、協調配合、高效有力的整體機制，主要體現在：
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