[ 李飛 ]——(2006-5-6) / 已閱62646次
1、從上下來看，人大監(jiān)督是具有最高法律效力的最高層次的監(jiān)督，但它與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)的劃分不清，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督職能上與權(quán)力機(jī)關(guān)也存在重疊，另外它與其他國家機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督方面沒有溝通、配合及控制的制度化路徑，人大監(jiān)督往往由此受到人力、物力及信息的限制而難以取得實效。
2、從左右來看，除權(quán)力機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)，在法律監(jiān)督方面缺乏協(xié)調(diào)制度，他們之間的監(jiān)督關(guān)系未完全理順，權(quán)力配置存在失衡，如檢察機(jī)關(guān)既要行使偵查、批捕、審查起訴、公訴的職能，又要監(jiān)督公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的司法活動，而公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的抗衡手段明顯不足。
3、從內(nèi)外來看，內(nèi)外監(jiān)督存在主輔倒置，如就行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)而言，對他們的監(jiān)督應(yīng)該以外部監(jiān)督為主，但是目前在制度上，注重的是其內(nèi)部監(jiān)督制度的建立，而其外部監(jiān)督制度的建立相對較弱。這就形成了行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以其內(nèi)部監(jiān)督為主的現(xiàn)狀，然而由于其內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，難以實施有效的監(jiān)督。
法律監(jiān)督職權(quán)不清，監(jiān)督職能重疊，上下溝通、配合及控制渠道不通，左右缺乏協(xié)調(diào)，內(nèi)外本末倒置，使得我國的法律監(jiān)督在體制上缺乏有序性和統(tǒng)一性，各搞一套，缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，相關(guān)國家機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督方面聯(lián)系不密切，相互磨擦、相互掣肘，導(dǎo)致整個國家法律監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮其應(yīng)有的效能。
（三）法律監(jiān)督規(guī)則的欠缺
法律監(jiān)督的規(guī)則包括法律監(jiān)督的實體規(guī)則與程序規(guī)則兩部分。
1、法律監(jiān)督實體規(guī)則的欠缺
我國現(xiàn)行法律監(jiān)督實體規(guī)則存在諸多欠缺，主要體現(xiàn)在對于法律監(jiān)督權(quán)各項權(quán)能的完備和細(xì)化、監(jiān)督客體相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任存在空白和模糊。原因在于憲法、法律雖然對法律監(jiān)督主體的基本職權(quán)作了的規(guī)定，但由于根本法和基本法受其原則性、概括性所限，不可能作出具體明細(xì)的規(guī)定；而對于法律監(jiān)督客體的義務(wù)和責(zé)任，一方面由于法律監(jiān)督主體權(quán)限的不完備和不具體，法律監(jiān)督客體的相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任隨之也出現(xiàn)欠缺，另一方面，雖然在有的法律雖然賦予了法律監(jiān)督主體某項監(jiān)督權(quán)力，但出于各種各樣的考慮，而未規(guī)定法律監(jiān)督客體的相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏剛性和權(quán)威。
2、法律監(jiān)督程序規(guī)則的欠缺
法律監(jiān)督程序是實現(xiàn)法律監(jiān)督實體權(quán)力、達(dá)到法律監(jiān)督目的的途徑，法律監(jiān)督程序完備是現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志。而在我國法律監(jiān)督程序規(guī)則的欠缺問題尤為突出，比如，對于人大法律監(jiān)督程序迄今仍無專門立法，雖然全國人大常委會于1993年頒布了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，但只是原則性的規(guī)定，并未作系統(tǒng)化的、步驟性的程序安排，也沒有明確參與者的程序權(quán)利及義務(wù)，人大法律監(jiān)督的在程序上基本上處于無法可依的狀態(tài)。對此有人呼吁：“加強(qiáng)人大監(jiān)督工作，缺少的不是權(quán)力，而是程序。是程序的缺失導(dǎo)致各項監(jiān)督權(quán)或難以啟動，或啟動后難以行使，或行使以后也被人為地轉(zhuǎn)換掉。加強(qiáng)人大監(jiān)督，亟需程序支持。將現(xiàn)有憲法規(guī)定的人大監(jiān)督職權(quán)程序化才是當(dāng)務(wù)之急。”[iv]
（四）國家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間關(guān)系不順
國家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與黨的監(jiān)督關(guān)系不順，集中反映在人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系不順，這種不順表現(xiàn)在兩個方面，一是人大對黨的監(jiān)督，無論在實際中還是在制度上都不存在；二是兩者對其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)]有制度上的協(xié)調(diào)，人大監(jiān)督依法處于最高的法律監(jiān)督地位，但在現(xiàn)實中，當(dāng)其對其他國家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的時候，往往為黨的監(jiān)督所取代或因黨的監(jiān)督介入而不能有效開展。
造成人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督關(guān)系不順的主要原因是人大與黨的關(guān)系沒有理順。“黨領(lǐng)導(dǎo)人大，人大監(jiān)督黨”這是目前人們對人大與黨的關(guān)系的通行提法。
“人大監(jiān)督黨”是有根有據(jù)的，（1）我國憲法第5條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”（2）憲法和人大組織法還規(guī)定：全國人大及其常委會行使憲法、法律實施監(jiān)督權(quán)，保障憲法和法律在全國范圍內(nèi)的實施；地方各級人大及其常委會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。（3）《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”。
“黨領(lǐng)導(dǎo)人大”則只是對我國政治現(xiàn)實的描述，存在的并不代表都是合理的，這在理論上仍有尚待研究的地方，雖然我國憲法在序言中確定了黨在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但舍此以外，黨的權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力內(nèi)容，行使權(quán)力方式和程序，以及黨的外部監(jiān)督制度等等都沒有作相應(yīng)的立法，黨實際上是游離在法律制度之外，黨組織不屬于憲法規(guī)定的國家機(jī)關(guān)卻又超越了國家機(jī)關(guān)，其權(quán)力不屬于憲法規(guī)定的國家權(quán)力卻又超越了國家權(quán)力。這種沒有法律予以明確約束的“超國家權(quán)力”的存在，顯然不符合民主法治原則，也不符合我國憲法確立的依法治國，建設(shè)社會主義法制國家的目標(biāo)。
黨在沒有法律具體約束的前提下去領(lǐng)導(dǎo)人大，而作為被領(lǐng)導(dǎo)的人大是受法律約束的，他必須依靠和按照法律去履行監(jiān)督職能，那么人大到底該依靠和按照什么法律去監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者這種沒有法律明確約束的“超國家權(quán)力”呢？這顯然是個問題，要解決這個問題就必須將黨的機(jī)構(gòu)定位在國家機(jī)關(guān)體系內(nèi)，黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法制軌道中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化是建設(shè)社會主義法制國家必須邁進(jìn)的一步，這既能鞏固憲法賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又能使黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法確立的民主法治的基本治國方略在制度上融為一體。這個問題如果不能很好解決，那么人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系則很難理順，其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系則自不待言。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化是一個需要在理論上和實踐中不斷探索的長期過程。
三、重新配置法律監(jiān)督權(quán)的構(gòu)想
造成我國法律監(jiān)督機(jī)制中存在上述缺陷的原因是多方面的，但其主要的原因有兩個，一是人大與黨的關(guān)系沒有理順。要理順人大與黨的關(guān)系，其關(guān)鍵問題是黨如何在法律體制中行使其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和接受監(jiān)督，真正實現(xiàn)依法治黨和依法執(zhí)政，對于這一政治體制上的問題，不是本文討論的重點；二是法律監(jiān)督權(quán)的配置不科學(xué)，這是本文要重點解決的問題，筆者正是由此入手，通過對法律監(jiān)督權(quán)的重新配置，來構(gòu)建一個主體明確、權(quán)限清晰、整體協(xié)調(diào)的法律監(jiān)督機(jī)制，從而克服現(xiàn)有法律監(jiān)督機(jī)制存在的缺陷。
（一）重新配置法律監(jiān)督權(quán)的前提
有人認(rèn)為我國要改變法律監(jiān)督不力的困境只有靠西醫(yī)，使用西方國家的議會制、三權(quán)分立來治療。筆者認(rèn)為，以三權(quán)分立為根本組織原則的議會制和以民主集中制為根本組織原則的人民代表大會制雖然是不同的政權(quán)組織形式，但都屬于民主制度，都體現(xiàn)了“人民主權(quán)”的基本思想內(nèi)涵。人民主權(quán)思想是近代和現(xiàn)代西方民主理論的核心，人民主權(quán)思想的集大成者盧梭認(rèn)為：國家是社會契約的結(jié)果，所有個人同意服從國家意志，政府的統(tǒng)治完全來源于人民的委托[v]。人民主權(quán)基本內(nèi)涵就是主權(quán)在民，國家權(quán)力來源于人民，簡言之就是人民當(dāng)家作主。應(yīng)該看到，我國的人民大會制在制度的完善程度上不及西方議會制，但不能由此否定人民代表大會制的優(yōu)越性。
我國的人民代表大會制，從權(quán)力結(jié)構(gòu)上來看，與西方議會制政體有著不同的顯著特點（或者說更符合效率原則的特點）：
1、從在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位看。我國的人民代表大會制是在民主集中制原則指導(dǎo)下的議行合一體制，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院都是由全國人民代表大會產(chǎn)生，這些機(jī)構(gòu)都要對全國人民代表人會負(fù)責(zé)并受之監(jiān)督，這些國家機(jī)關(guān)沒有任何與全國人民代表大會抗衡的權(quán)力。這與西方議會制的立法、行政、司法三權(quán)分立、相互制衡不同。
2、從權(quán)力范圍上看。根據(jù)我國憲法，中國人民代表人會主要有立法權(quán)、組織權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)和重大問題決定權(quán)等五大職權(quán)；另外，憲法第62條第15項還規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)。”這等于賦予全國人民代表大會無限的權(quán)力，這是西方議會所沒有的。
3、從權(quán)力的行使上看。全國人民代表大會與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，不是平行、平等的關(guān)系，從權(quán)力主體上劃分我國的國家權(quán)力，可分兩部分：一部分由全國人民代表大會直接行使；另一部分經(jīng)全國人民代表大會授權(quán)由其他國家機(jī)關(guān)行使[vi]。。因此，在權(quán)力行使上是上對下的監(jiān)督的關(guān)系。而西方議會制的立法、行政、司法三權(quán)分別由地位平行、平等的不同國家機(jī)關(guān)行使，議會與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系是地位平等、相互制約的關(guān)系，各自對憲法負(fù)責(zé)。
筆者認(rèn)為：西方議會制的三權(quán)分立強(qiáng)調(diào)權(quán)力的橫向制衡，立足于權(quán)力的相互制約，平行抗衡，而我國的人民代表大會制在理論上是從縱橫兩方面考慮，既強(qiáng)調(diào)權(quán)力的橫向的制約和抗衡（在行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間），又強(qiáng)調(diào)權(quán)力的縱向監(jiān)督和協(xié)調(diào)（立法權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間），因此在理論上這是一種兼顧民主和效率的國家管理模式，有利于克服三權(quán)分立模式下議行脫節(jié)、互相扯皮的弊病。鄧小平在談到我國政治體制的優(yōu)越性時指出：“我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯”。“這方面是我們的優(yōu)勢，我們要保持這個優(yōu)勢，保證社會主義的優(yōu)越性。”[vii]
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